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立法院朝野协商制度有待检讨
内文:
先撇开各主要政党的政治考量，仅从制度层面来思索立法院的议事效率，我们不难发现目
前存在的朝野协商制度，应有检讨改进的必要。
立法院职权行使法第十二章（第六十八至七十四条）规定了朝野协商的制度。这个制度设
立的目的，不外为了提升立法效率，避免议案被少数个别委员所杯葛，故以政党为协商单
位，让各个政党先自行整合内部意见，再进行政党协商，以期较易获致结论。不过实际运
作的结果，却也出现若干值得检讨之处。
首先，朝野协商制度使得专业委员会制度无法建立。现代国会为了因应瞬息万变的世局，
有效监督制衡行政部门的施政作为，建构专业化的委员会已经成为趋势。而推动专业化委
员会，也是多数学者与国内各政党的共识。但迄今之所以没有具体进展，实与我国立法院
现行运作的制度与政党互动有关。
立法院现行的运作，主要是以院会为运作的重心，并以政党互动为主轴。但这种制度安排
的问题在于院会人数众多，委员专精领域各有不同，不可能对于所有法案进行深入与专业
的审查。因此以专业委员会为中心的国会，才成为有志之士期待改革的方向。显然，目前
立法院委员会功能之所以孱弱不彰，在于立法过程的第一阶段有程序委员会的强力把关，
最后阶段又有朝野协商可以恣意推翻委员会的审查结果。由于这两个阶段中，政党协商都
扮演关键角色，换言之，政党的互动完全主导了议事的进行，专业审查的功能受到贬抑。
委员会在这种制度架构下，自然逐渐失去了角色。
第二，朝野协商机制虽然对于解决法案重大争议有正面意义，但是凡事都透过朝野协商，
也容易形成立法过程为少数人把持的流弊。换句话说，几个人的辟室密谈，就成为决定法
案通过与否的关键。这或许有助于相互妥协、达成共识、提升议事效率，但却也可能使政
治资源的分配与国家政策的走向，只服膺于少数人的意志与利益之下。
第三，立法院职权行使法第七十一条之一规定，协商无法达成时有四个月的冷却期，才能
交院会处理。这固然有助于在立法过程中，尽量让少数声音有机会参与并表达意见，或作
为一种合法杯葛的方式，而形成一种安全阀，避免其在立法过程中无法着力而寻求超越体
制以外的行动。但是实际运作的结果，在这四个月内，各政党不会积极寻求解决，反而变
成稍有争议，就先放四个月，再来协商处理的恶习。于是四个月的期间，反成为延宕立法
效率的绊脚石，让许多急需过关的法案，硬是被阻挡下来。同时也让部分小党，有了杯葛
勒索、交换条件的机会。
政党互动与朝野协商现在几乎已经成为立法院议事运作的主要部分，为减少上述过度倚重
朝野协商制度可能带来的负面效果，我们建议该制度可以做若干调整。主要努力的方向在
于提升委员会的地位，并降低朝野协商在议事过程中的重要性。
第一，提高委员会实质审查结果的地位。亦即委员会所提出的审查报告与意见，不得在朝
野协商过程中随意被更动。故建议未来朝野协商过程中，必须明订纳入该委员会主席或代
表，使得委员会在协商过程中，仍有机会发声，对于相关审查结果，也得以有所坚持。
第二，检讨程序委员会的功能，应让各种提案尽量交付相关委员会审查，减少透过议事程
序上的杯葛，而对特定提案进行封杀。这一方面让各种提案可以进入比较实质层面的讨论
，避免未审先决的情况；另方面也可使委员会专业审查的功能更能发挥，进而提高委员会
的地位；此外，这也可避免加深政党对立，降低朝野冲突机会。
第三，民主虽然以多数决为基本原则，但是表决则是最后手段。在表决前，应该尽可能让
多元声音浮现，并进行适当的折衷与妥协，以避免多数暴力的出现。因此一定时间的协商
期，仍有其必要。但在立法效率、多数决与少数参与之间，则必须有所拿捏。故建议缩短
朝野协商的冷却期，由四个月减为一个月或两周。
我国立法院议事运作偏重院会的制度设计，无可避免地会加重政党在整个立法过程中所扮
演的角色，于是朝野协商的重要性也就会日益重要，甚至一跃而成为立法过程中的关键所
在。这种制度所导引出的结果有二：一是政党互动决定立法效能。政党之间一旦趋于冲突
，则立法效能势将下降；二是委员会地位被边缘化，专业委员会的理念将难以达成。
不过要彻底解决立法院议事的结构性问题，与排除政党主导国会议事的政治考量，来全面
改革朝野协商制度，前景也颇难乐观。而缩短协商冷却期，可能可作为一项试金石。
来源:
http://www.npf.org.tw/1/2470