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作者: Dionysus (因信称义) 看板: Policy
标题: [政策] 关于当前十二年国教议题的一点个人看法
时间: Thu Jul 11 13:04:21 2013
《关于当前十二年国教议题的一点个人看法》
近日来，将国民义务教育年限由原本的九年国教延伸为十二年国教的教育政策引
起了社会各界的高度争议，尽管十二年国教相关政策方案的倡议与研拟已历经多
任总统与行政院长，然而，自从马政府正式推出十二年国教政策后，排山倒海的
社会争议尤其是来自国中生家长与国高中教师的强烈反弹声浪便从未停歇甚至有
愈演愈烈的趋势。而尽管中央与地方政府之间为了十二年国教的高中职学费问题
争吵不休，家长与民众们对于十二年国教的最大疑虑从来就是在于升学机会的公
平性问题，也就是说，十二年国教政策造成的社会争议，其焦点从来不是在于学
费问题而是在于考甄方式问题，亦即焦点从来就完全在于高中职与紧接着大学升
学与就业等生涯发展与社会流动性的问题。
华人社会向来重视教育，并视教育机会为同代乃至跨代社会流动与社会稳定的重
要机制；而在西方社会，教育机会对于社会流动与社会稳定的功能也在近年来金
融海啸后的包括许多诺贝尔经济学奖得主在内的众多经济学者的经济与社会改革
论著中日益受到重视。因此，我们可以说，十二年国教做为国民义务教育，其主
要的社会争议焦点绝对在于考甄制度公平性与鉴别度问题。
更何况，就其教育本质与社会意义而言，首先，有别于国中与国小教育的教材与
课程内容基本上是全国一致的基础性通才教育，高中职教育首先就有高中与高职
的升学导向与技术导向的教育管道分流差异；其次，在高中之间尚有因学生素质
群聚差异与教师教学能力差异等而造成的升学机会差距，而且是影响学生未来就
业等生涯发展与社会流动机会的大学录取机会，而在高职方面也同样地会影响其
所接触同侪与技术训练乃至于所属学校在就业市场评价等，当然也对学生未来就
业等生涯发展与社会流动机会影响极巨。因此，十二年国教所延伸的高中职教育
纳入义务教育部份，其教育本质与社会意义原本就与九年国教所包括的国中小学
义务教育迥异，政策研拟单位与政策决策者若不能仔细地将之考量并整合出符合
教育专业与社会期待的十二年国教政策，则原本立意良好的教育改革政策不但不
能达成百年树人的宏远目标，甚至可能治丝益棼而徒然加重家长与学生的负担，
也将使得与补教业大肆扩充其与义务教育目标内容较无关的部门如各种才艺而造
成补教业的恶性发展，但学生却是为了升学目的而非为了个人兴趣涵养而必须填
鸭各种才艺等补教内容，更有甚者，如此的升学制度势必使得社经优势者得以运
用其优势的经济资源而在高中乃至于大学的考甄制度中取得不合理制度所造成的
结构性超额利润（升学机会提高），毕竟，不是每个家长都能负担得起改来改去
的高中与大学升学制度中不断增加的教科书内容以外的诸多加分项目，而从过去
教改的“多元入学”已被许多学生、家长与高中学校教师讥评为“多钱入学”以
及日前新闻揭露台大等校的推甄与繁星入学生的家庭背景基本上属于社经地位的
优势者，繁星入学仅稍稍平衡了居住地域与明星高中的入学机会差异，却对于社
经地位造成的大学升学机会差异几无改善甚至有可能吊诡地使之稍有恶化，亦即
繁星入学可能增加了就读非都会区高中或非明星高中社经优势学生的大学入学机
会，却可能反而同时排挤了部份就读都会区高中或明星高中的社经相对弱势学生
的大学入学机会，毕竟部份社经相对弱势学生可能国中升高中时努力地考上都会
区或明星高中而因此得以在大学推甄或指考上取得较佳的大学入学机会，此一机
会却可能因为繁星入学对推甄与指考的名额排挤效应而相对减少，而非都会区高
中或非明星高中的学生中往往也是当地社经相对优势者较有机会透过繁星入学取
得比起推甄或指考更有利的大学入学机会；当然，这只是一个论理上的推论而需
要进一步的实证研究才能确定是否存在此一吊诡现象，但此一论理似乎具有相当
的可能性为真，也显示了相关的教改政策事前缺乏缜密的政策分析论理而事后更
缺乏追踪研究以了解是否确实达成其原始政策目标。
当前各界争议的十二年国教议题，其政策方案复杂而充满各种各方协调后的妥协
式政策微调，本文在此就不一一细究各细节方案与条文的合理性问题，而将直接
从学费制度与考甄制度两个层面来试图探讨十二年国教所延伸的高中职义务教育
究竟应该如何进行制度设计才合理。
就学费制度而言，这原本是十二年国教与现行的九年国教最大的差异所在，因为
既然台湾原本的国中毕业升学率就接近百分之百，而十二年国教也仍有透过考甄
制度而达成的高中职教育管道分流而非改为全国完全一致的基础性通才教育，学
费的补贴应该是十二年国教与最大的不同点才是。目前的十二年国教在学费制度
上采取高中排富而高职不排富的补贴政策，固然有其合理性，一则高中生平均而
言来自社经相对优势家庭而高职生平均而言来自社经相对弱势家庭，二则如此可
以试图稍稍扭曲过去教改造成高职与技职体制示微，因而许多所谓的高中生与技
职改制的大学的大学生并未真正具有强烈的学术兴趣却已先失去足以谋生的技职
专业技术训练。然而，不论从教育理论或者实务面而言，当前的十二年国教学费
制度设计仍然存在着必须仔细讨论的问题。
首先，排富门槛的设定本身就具有相当的任意性，更何况，许多实质所得远高过
排富门槛但其所得大多来自资本利得而非薪资所得者，在与所得税税基连结的排
富门槛下仍然会得到学费补助，而实质所得远逊于上述资本利得者的许多中产阶
级却会被排富而无法得到学费补助；第二，许多私立高中职的学费标准不一，尤
其部份私立高中本来的学费就较高，未来更可能因为当前研拟的十二年国教考甄
制度设计不当而使得家长从明星或者次明星高中转向仍能维持较严格升学教育教
学品质的前段私立高中而使得这些前段私立高中进一步地产生如美英各国明星私
立高中的贵族化现象并进一步地提高其学费，与此同时，部份私立高职也可能在
经营者的获利需求与进行教学品质竞争而成本提高等因素或合理或不合理地提高
学费，而这些私立高中职相对其他私立高中职高出许多的学费却必须完全由政府
负担，而能够选择这些学费较高而教学品?也较可能较佳的高中职者却又可能大
多来自社经地位较佳家庭。
因此，管见以为，一个比较合理且符合教育理论与经济效率的十二年国教高中职
学费政策应该有包含如下要素：
第一，应该高中职均不排富，但相关学费补贴应该悉由中央政府负担，而各地方
政策则可以视自身财政状况或向中央政府申请专案补助在各高中职图书馆提供清
寒高中职学生有所需求却往往无力负担的课程参考书乃至于电脑资讯等对未来升
学竞争与就业求职有所重大帮助的辅助教材与课程，此外，冻省后改隶中央的各
地原省立高中，其中位在六都者往往是过去的明星或次明星学校，则可以考虑依
照地方自治原则改隶六都直辖市管理，如此也符合台北市的建中与北一女等高中
的管理原则，而非直辖市原省立高中则因为经费等问题而宜维持由中央政府管理
补助。
第二，考量十二年国教做为国民义务教育所必须具备的平等原则问题，也考量政
府经费有限问题以及长年以来高中职政府教育资源投入差距过大问题，此外，也
基于少子化趋势后，不久的将来势必出现的高中职汰弱存强退场机制问题，比较
合理的学费补贴政策除了高中职均不排富之外，应就高中职分别设立全国一致的
年度补贴标准，至于高中与高职各年度应该分别补助多少，则应由教育主管机关
逐年评估全国高中与高职各自的人事设备成本与设备折旧更新成本后设定，其中
当然包含少许的获利部份以奖励私人兴学，而公立高中职的此获利部份则可以用
于其各项软硬件基础建设，而超出此全国一致高中或高职补助标准的部份学费则
因为极可能是因该私立高中职有贵族化倾向而应故选读的学生家长自行负担，以
免在当前十二年国教不合理的高中职考甄制度下变相地由政府补贴主要由家庭社
经相对优势学生就读的贵族化高中职。
第三，此种全国一致的高中与高职学费补助标准可以逐年地包括中央政府与地方
政府对各校的教育补助，亦即将一部份原本实质上用于补助学生的教育经费不再
拨给学校而是折算进入此高中与高职学费补助标准，实质上等于提供每个升高中
与升高职学生一张教育券，如此一则可以减少校方办学不力无法争取学生就读却
透过外部政治或者教育体系内部的各种关系进行或各式各样合法或非法的“寻租
行为” (rent-seeking) 而获取政府经费补助却无助于提升教育品质，二则在少子化
而部份公私立高中职退场几乎是无可避免趋势的情况下，透过此一实质上是直接
分发给高中或高职教育服务终端消费者即学生与家长的教育券的政府教育补贴分
配政策，可以建立比起评鉴等方式更为公平客观且确实能够针对消费者需求而提
升教育品质的符合自由市场机制与学生教育需求的过剩高中职退场机制。事实上
，虽然大学以上教育不可能纳入国民义务教育，但教育部等政府相关主管机关也
可以运用此一实质教育券政策的策略来分配一部份教学与房舍等非研究相关的政
府大学以上教育补助而透过市场机制的辅助建构更公平客观的大学退场机制。
最后，由于各县市民众的平均所得与平均生活费用存在相当的城乡差距，全国一
致的高中与高职学费补贴标准实质上等于对于非直辖市县市的较多教育补贴使其
增加一些经费来稍稍弥补长年的教育资源城乡差距，而甚至可以造成一点微小的
政策诱因来稍稍鼓励诸多蓝绿政治人物与亲近学者专家近年来均力主的“首都减
压”、“都会区减压”及“六都生活圈”等的建构。
就考甄制度而言，当前研议的十二年国教政策就此先将高中区分为明星与非明星
高中，非明星高中原则上采取社区高中形式免试入学，明星高中则至少有25%免试
社区入学而其余部份则采取包括推甄与新基测等多元入学方式。考甄制度实为当
前十二年国教政策最大的争议所在，而当前研议的考甄政策存在着诸多的问题而
势必在未来引起更多的争议。
首先，明星高中与非明星高中的区分过于武断，实际上，过去的高中升学志愿别
毋宁是阶梯式渐进的各式排名而不是明星非明星高中的泾渭分明全有全无，如此
区分法势必使得欲升学高中的国中生为了挤进明星高中而大幅增加课业负担，而
长远来说，由于主要是公立高中的明星高中仍然掺入了素质难于齐一的社区免试
入学生而可能影响其读书风气与教师教学方向集中度，加上原本的次明星高中又
完全被社区免试入学化而使其现有的相当程度读书风气与教学品质保障逐渐消失
，较能够进行分班等各种保障读书升学意愿与能力较高学生读书风气与教师教学
方向集中度的前段私立高中势必因此成为学生与家长的新选项，长久以往，不无
可能使台湾的高中教育愈来愈接近美国的高中教育，亦即在许多升学不佳的公立
社区高中与少数升学好些的所谓公立明星高中之外，主要由社经相对优势家庭学
生就读的前段私立高中将会抬头，但如此一来似乎完全违反了十二年国教政策试
图达成的高中职教育义务教育化的政策目标。
第二，为了应付明星高中或者前段私立高中日增的推甄等纳入大量非教科书内容
评分项目的入学方式以获取较佳大学入学机会，前面提过的非真正兴趣的才艺补
教业乃至于现已极盛行的国中课程教材补教业势必因此更为盛行，如此一来，十
二年国教与历年的大学升学制度等教改一样，非但无法减轻学生负担而让学生快
乐学习，却反而使得不分社经优势或弱势学生都有了更加沉重的课业负担，毕竟
，升学主义与文凭主义的基本根源并非华人家长的升学教育观念或者大学联考等
考甄制度，而是根源于大学升学机会背后所代表的就业生涯机会与社会流动机会
等社会经济结构面因素，仅在表面的高中或大学考甄制度上大做文章，根本无济
于事甚至往往只是徒增家长与学生的困扰与负担。
第三，此一着重于高中免试入学的考甄制度完全无视于高职做为教育管道分流而
学生进入技职教育体系的重要性，更缺乏对于技职教育体系建构的完整观点与未
来想望，也完全漠视不同高职学校乃至不同高职科系所代表的不同技职教育未来
生涯规划的高度歧异性而需要细腻的政策安排使学生能够适才适性分流并保留一
定的依生涯或兴趣需要而存在着在不同学校或不同科系间转学乃至于回归高中大
学或者科技大学等接受更多教育与技术训练的需求，而纯粹依著“万般皆下品、
唯有读书高”的传统士大夫观念将高职视为给考不上高中的学生学点谋生技术的
初等职业学校，如此思维似乎无助于为台湾的产业转型提供坚实的技职体系优质
技术人力资源。
第四，由于明星高中有免试社区入学名额而原本的次明星高中则完全是免试社区
入学，因此，势必使得上述明星与次明星高中所属学区的房价因其与高中入学机
会和未来大学升学机会等的高度连结而产生某种稀少性 (scarcity) 而进一步地飙涨
，如此一来，则不能排除有部份房地产与金融业者现在或未来在相关学区内圈地
养地以便炒作房地产获取远超过其他相关业者暴利的可能性，因此，推动十二年
国教相关政务与事务官员也就可能因为民众与民代瓜田李下的质疑而必须适度地
做利益冲突问题的自我澄清。
第五，按照现行的非明星高中以外高中社区化免试入学与高职社区化免试入学，
光是高中与高职应该透过何种考甄制度进行国中毕业学生的分流及其公平性问题
就势必造成学生与家长的恐慌与巨大社会争议，更何况，许多非都会区县市或乡
镇的优秀国中毕业生，就会因为此一高中社区化免试入学的考甄制度而被强迫留
在其家乡的教育资源、办学品质与升学机会较差的社区高中而不能透过现行的基
测与推甄而进入都会区或邻近较繁荣乡镇的次明星高中就读，如此对于非都会区
县市或乡镇的国中毕业生未来的大学升学乃至于就业生涯发展机会势必形成严重
的歧视效果；更何况，上有政策，必然下有对策，如此一来，其结果反而使得原
本由于工作等因素而居住在非都会区县市或乡镇民众──尤其是中产阶级或者家
中有升国中高中学龄儿童的民众──不得不为了替子女争取较佳高中乃至于大学
升学与教育机会而选择设法迁入都会区的明星高中或次明星高中学区居住，甚至
父母工作与生活居住必须长途通勤或者子女自行居住在上述有利学区也在所不惜
，如此一来，不但无助于民众与学生养成对于成长土地的家乡情感与爱乡情怀，
甚至将使得部份的家庭消费支出因此移出本已相对贫困的非都会区县市或乡镇而
更加集中地流入都会区，非但无助于发展在地经济与文化，甚至反而使得在非都
会区县市或乡镇的在地经济与在地文化发展过程中往往居于关键角色的中产阶级
以及家中有学龄儿童的年轻世代小家庭因为设计不当的十二年国教考甄制度而出
现流失危机。
最后，由于华人社会极度重视子女教育，而中外研究均指出教育机会尤其是大学
教育机会与个人的生涯就业发展高度相关，因而教育机会的公平性向来被视为社
会流动与社会稳定的重要机制，这个有着攸久科举制度的华人社会更是如此，过
去的统治者便是借此让各社会阶级优秀人才“天下英雄尽入吾彀中”而使其进入
国家社会的政经接班团队，一则使其有机会贡献才能而不至于因为社会流动受限
的不公平性而走向反抗之路，二则借此扩充政权的社会代表性基础以使其人事与
政策更能够照顾到方方面面更广泛的各阶层人民，从而使得政权更加巩固而政策
也更贴近各阶层人民的真正需要。因此，倘若十二年国教的考甄制度造成了严重
的高中乃至于大学升学机会不公平性争议，恐怕不仅仅是政治争议而已，而将更
广泛地造成社会信任与社会稳定的大幅流失，而教育机会的公平性与其代表的一
定程度社会流动机会尤其是子女社会流动做为社会稳定机制中与利益受伤害者的
交换机制的受到侵蚀，其严重程度恐怕是主政者必须三思而又三思而甚至可谓影
响国家安全与社会稳定的重大社会政策问题而非单单只是教育政策问题而已。
因此，管见以为，既然十二年国教的高中职延伸义务教育与现行高中职考甄制度
的差异主要在于学费分配，而当前研议中的十二年国教考甄政策又会造成上述诸
多社会争议，一个合理的十二年国教考甄政策基本上应该大致维持现行的高中职
升学考甄制度，但应该考量以下几个问题而做一些政策上的改革。第一，考量的
确有少数的特殊科目或专长资优生可能无法在基测中考上理想学校，绩优生固然
依基测等考试制度分发即可，但保留10%名额供各校以推甄等方式录取这些真正
有特殊天赋而不应被埋没的资优生确实有其必要性。第二，由于目前学生对于自
己的兴趣往往一知半解而在前阶段教改制度下盲目地选择高中或者普通高中为其
较前面的志愿，国中教育尤其是国一国二应该保留一定空白的时间给学生摸索自
己真正的兴趣何在，而学校也应有一两门相关课程并在辅导室与图书馆提供相关
资料甚至于课程以协助学生更有效地摸索自己的人生方向。第三，由于目前的高
中职教育资源确实存在着相当的城乡差距，而同校学生取得的教育资源也存在着
相当的社经因素差距，政府应该如本文曾提及地透过专案经费补助而在各高中职
图书馆提供清寒高中职学生有所需求却往往无力负担的课程参考书乃至于电脑资
讯等对未来升学竞争与就业求职有所重大帮助的辅助教材与课程，而考量地方政
治实况，中央政府也应透过专款专用的方式提供各地高中职更多的能由学生实际
直接运用的教育资源补助以尽可能地减小城?差距并提供部份学生在居住地当地
就读高中职而不是为了更好的大学升学机会而必须每天通车甚至外地租屋地远赴
都会区明星或次明星公私立高中职就读。
十年树木，百年树人。十二年国教乃是台湾近年来最重大的教育政策变革。台湾
社会向来重视教育，而教育机会的公平提供也确实是社会流动与社会稳定的重要
机制，因而是台湾社会极为重要的社会资本 (social capital) 并已在过去数十年里
证明其有效性而弥足珍贵值得谨慎维护，更是使各社会阶层出身的优秀人才能够
适才适所地为社会也为自己的人生做光做盐、发光发热的重要社会优秀人才与政
经接班梯队的人力资源 (human capital) 甄补机制，十二年国教相关的学费制度与
考甄制度已引起广泛而强烈的社会争议，便可见社会各界对于教育机会提供的公
平性与教育制度改革可能引发的公平性等问题高度重视之一班，主政者实宜谨慎
聆听民意并在相关政策制订上多加考量教育专业与社会期待，才能够建构一个可
长可久的十二年国教制度，也才能够透过教育机会的提供而促进社会稳定并为台
湾的经济发展与社会进步提供更为优秀且更为富有多元创造力的未来世代宝贵人
才资产。
原文转载自原PO部落格文章《关于当前十二年国教议题的一点个人看法》
原文网址: http://www.wretch.cc/blog/dionysus1101/10545862