台湾民主的反思
苏起
台北论坛基金会董事长
一九九七年亚洲爆发金融危机前，韩国原来人均国民所得仅及我国三分之二；经过
重创，惨然下跌至二分之一。记得当时的李总统在府内的应变会议上说，他估计韩
国要花六年时间才能恢复到金融危机前的水准。当时满座政要既惊讶又佩服他的远
见。七年后（2004）韩国的人均国民所得不只恢复当年水准，而且赶上台湾。现在
更遥遥领先五千美元。
这其中固然有韩国如何力争上游、值得钦佩的因素，但更重要的是我们要虚心检讨
自己为什么落后。
笔者以为，责任不集中在哪个人（如总统）、哪个机关、或哪个政党。问题在台湾
这二十几年一直引以为傲的民主化实际上只完成了一半，也就是“自由化”；还没
有完成另一半，“制度化”。因为没有“制度化”，所以台湾的头脑被“自由化”
冲得发烧的同时，躯壳仍然陷在半民主半戒严、半法治半人治的制度中举步维艰。
由于中华民族有几千年的专制传统，政府迁台后又有几十年的威权背景，所以台湾
民主化工程才一启动，自由化的浪潮就沛然莫之能御。时至今日，个人的自由度与
今天世界任何国家相比，只有过之，而无不及。但过度专注私领域的自由，让我们
忽略民主化其实还包括在公领域建立一整套适合内部民主化及外部全球化的新制度
。坦白的说，今天我们的制度很像一辆拼装车，民主与戒严法规杂陈，法治与人治
习惯并存，另外添加台湾独有的设计。这样一个混乱的公领域一方面让私领域的自
由几乎毫无节制的侵入公领域，一方面也给那些善于游走灰色地带的人士一个非常
方便的操弄及舞弊空间。结果国家竞争力持续衰退，而弊案也层出不穷。
美国学者 Larry Diamond 在今年五月发表的“台湾民主发展”研究恰好反映了目前
台湾民众的矛盾心情。受访者 64 %肯定台湾的民主1;31m但他们绝大多数否定现在的公权力机关。譬如，对
立法院的信任度自 2001 至 2010 年一直只有 15%，政党自 16%跌成 14%，报纸自
33%暴跌成 22%。这些数字比起当年的陈前总统及现在的马总统，都好看不到哪里去
。稍好的法院也自 40%跌成 29%。对公务机关信任度最高，但也从 52%跌成 48%。
公权力的问题在哪里？本文将依序讨论立法院、事务官、政务官、媒体、政党、及
总统的角色。
立法院的权力理论上与行政部门相去不远，但得到的公共关注却远远不及。说的重
一点，我们的立法院是现代民主国家中最不像正常国会的国会之一，因为它混合了
戒严时期及民主化初期的设计，不能因应当前台湾内外大环境的需要。甚至也不能
反映国内民众的需求。近十年的政党恶斗更弱化了立法院的立法角色，让它变成政
党角力的主要舞台。
根据笔者在立院三年及平时的观察，立法院的问题罄竹难书。在此仅讨论与公共政
策较相关者。第一，它是全国最没有效率的机关之一。陈前总统八年任内平均一年
通过 190 个法案。马总统任内稍好，也只有 210 个。但韩国国会平均一年 590
个。立法院的立法怠惰意味着许多不合时宜、封闭保守的法条继续綑绑住政府与人
民。
第二，大多数通过的法案是个别立委的提案，不是行政部门的提案。个别立委的提
案多为单条或少数条文，鲜见完整版本的提案。至于行政部门的提案，即使是行政
院优先法案，在绝大多数会期的通过比例，都不到一半。这表示，一、全国拥有最
多资讯、最能关照全局、最该替人民做前瞻布署的行政部门也未尽全力提出破旧立
新的完整法案，或修正条文，宁愿自己与全民一起被旧法条绑住。二、执政党党团
无力把重大法案推出立院丛林。三、立法院怠惰。
立法院的绩效不彰固然部分因为它的立法资源(人事、经费、场所等)原本不足。但
更重要的似乎是，它有一个全世界独一无二的制度，“朝野协商”(正式法律用语为
“党团协商”)。别的国会即使进行朝野协商，也只会针对程序问题(如开议、休会
、延会等)，不会针对实质法案。但我国自 1999 年入法起，参与“朝野协商”的立
法院院长及政党代表就一直掌握大部分法案的生杀大权，其中任何一人都有法案的
实质否决权。许多法案，尤其是个别立委的提案，常常没有经过全体立委投票，甚
至在他们不尽知情的情况下，在所谓“朝野协商”的密室中通过。最最特别的是，
每个政党，不论立委人数多寡，一律平等参与，都只有两名代表。亦即，在立院 113
位立委中人数高达 81（上届）或 64（本届）位立委的国民党，在密室中与总数只
有三位委员的少数党同等份量。这个扭曲多数决原则的“台湾特色”不但让我们引
以为傲的民主选举失掉意义，还彻底阉割了多数党的权力，而且提供多少不为人知
的暗盘交易空间。有的法案可能因此沈睡好多年，有的却几十天就扬长过关。人数
只有三位的党团本只可能参与八个常设委员会之中的三个，但他们照样可以决定其
他五个委员会法案的生死。此外，因为党团成立门槛低到只有三位立委，所以透过
“母鸡带小鸡”的期待，政党协商制还可能牵动总统选举，如今年大选。耐人寻味
的是，占相对少数的民进党在去年十一月底通过“国会改造”决议，要求废除朝野
协商；反而被阉割若干年的国民党不动如山，似乎甘之如饴，宁可继续背负多数党
立法不力的罪名。
第四，“朝野协商”制的重大后遗症之一就是专业的常设委员会被架空，因为朝野
协商可以将委员会审查中或根本未交付委员会审查的法案迳付二、三读。立委在委
员会上脸红耳赤的辩论，但真正的拍板常常是在烟雾弥漫的朝野协商密室中做成。
这让许多有意积极立法的委员十分挫折。在正常民主国家，个别的法案主要都在常
设委员会讨论，其本身就是朝野协商，也是广泛收集民意的基地。而这些委员会及
委员本人也都依法拥有相当大的人事及经费资源，协助收集民意及立法。但在民主
化后的台湾，不仅立委及委员会的立法资源贫乏，而且如某立委先进私下说的，“
只有进入那个房间的，才算立法委员。否则只是委员”。这些没有资源，不能实质
立法，甚至不能投票的委员，当然只有把精力用来政治斗争或揭弊，藉制造耸动的
新闻议题，来延续政治生命。这是恶性循环，因为它恶化立法院的社会形象，让民
众更不愿同意增加立院资源。
第五，就是由来已久的立院肢体抗争。这在民主化初期已是国际笑话，但国人因为
同情“自由化”所以多半忍受。想不到经过五次总统直选、政党轮替再轮替后，同
样戏码继续上演。肢体抗争不仅伤害立院尊严及政党形象，而且严重妨碍民主制度
的运行。
立法院的这些问题让民众对它的信任度持续低迷。未来台湾民主的深化必须包括立
法院的正常化改革，让它回归正常国会应有的立法本职，为国家与民众兴利，而不
是从事政党斗争或揭弊。
我国公务机关就像任何国家一样，是社会稳定的重大力量，也因此一直赢得相当的
尊敬。民主化后台湾公务机关在公权力中得到的肯定也最高。但它的问题是，它仍
然以管理为主要使命，而忽略要与时推进，不断创新，让国家因应民主化及全球化
的快速变化。我们的公务员虽然人才济济，但平时案牍劳形，本就不易创新。而公
务机关的管理取向又让它特别不重视研发。大多数机关根本没有自己的研发部门，
也没有外建的智库，有研究部门的多半聊备一格，常常透过所谓的委托研究来吸取
外界观点。据了解，某部会首长最近询问在座部属，“谁曾经把任何委托研究报告
从头看到尾”，结果竟然没有人举手。相对地，韩国政府廿四个部会，每个都有好
几个外建智库(如外交通商部有四个，国防部有三个，统一院有两个)承担研究政策
议题，检讨新旧法案，对民间及国外沟通，与其他智库交流等等功能。我国行政部
门不重视研发，就表示这些创新与接轨的重大功能多半落空。
民主化前，公务人员只要奉公守法，服从命令，就可平安度日。民主化后，他们发
现立法院、监察院、检、警、调随时都可能找麻烦。据悉有个重要部会曾经高达四
十几位官员同时接受各种调查。不仅如此，旁边还有虎视眈眈的媒体及在野党不时
出击，让他们手忙脚乱。此外，政党恶斗也让公务人员心生畏惧，深怕不小心遭到
池鱼之殃。笔者近十几年曾经两次进出行政机关，深感它的老旧体质及恶质化的公
领域，让现在各级奉公守法的公务人员比第一次政党轮替前更加奉行“多做多错，
少做少错，不做不错”。本来应为民兴利的公务人员现在首先想到的常常是如何自
保，尤其主管人事与会计者更是如此。这样做尽管无可厚非，但如果遇到特别胆小
者，严格要求“只有法规许可才可以做”，而不是“只要法规没有禁止就可以做”
，拿掉了所有的灰色地带，很多事就变得寸步难行。此时如果相关法规恰好又是前
述不合时宜且迟迟未能修改的陈年旧规，民间被绑得更死。
能够推动这些公务员前进，并在灰色地带营造兴革空间的是政务官。但政务官在我
国制度中一向人数极少。即使在行政院组织改造后，多数部会只有一正二副首长三
人，少数（如陆委会）有四人。这在威权时期不是问题，但在民主时期要靠这几个
人推动整个机器前进，就非常困难。更何况政务官能够动员及激励部属的手段其实
极其有限。他们对积极能干有贡献的同仁，少有奖励的方法；对消极敷衍不做事的
同仁，少有处罚的手段，甚至考绩不得不照给甲等。此外，我国文官制度分官设职
，鲜有弹性。许多国家依任务轻重，授权主管可以暂时弹性编组，让较不忙的单位
支援吃紧的单位。但在我国经常看到忙的单位或人永远在忙，还不一定有奖励，而
闲的单位或人永远在闲，还照领同等薪水。这些限制让政务官或执政党很难依照新
的执政理念推动政务。新官与旧人经过一阵磨合，最后常常回归旧轨，大家“相亲
相爱，白头偕老”。
只是国家竞争力又折损许多。政务官来源的问题更大。为了防弊，民主化后的台湾
针对政务官添加了很多新的设计。新的政务官，一要公布财产；二要自认过得了立
法院的“十八铜人阵”；三要不怕媒体的声光热；四要接受相对偏低的待遇；五要
忍耐自己及亲属在两岸交往上的限制；六要接受卸任后的旋转门。单纯基于防弊考
量，这六道门槛每个都有绝对的道理。但叠在一起，就让我们政务官的成分与其他
民主国家大不相同。别的国家政务官绝大多数来自民间各行各业，无论社会声望、
管理经验、创新能力都属佼佼者。但台湾的社会菁英面对这六大门槛，绝大多数望
而却步。最后只剩本来就在火坑的资深文官（约占马政府的一半），本来就不在乎
待遇、不在意批评、又略有理想主义的学者（约四分之一），以及极少数的社会菁
英愿意跳火坑。前两者在戒严时期一直是政务官主力。换句话说，我国的民主化并
没有让民间人才大量注入政府，反而让政务官更难做事。
今天“官不聊生”的原因之一是大众媒体。在我国民主化的过程中，媒体曾经扮演
非常重要且正面的角色，可说功不可没。但演变至今，媒体已经不是一般民主国家
的“第四权”，而根本就是“第一权”。曾有媒体高层私下说，“任何政策，不管
做得多或少，如果没有媒体报导，就等于没做”。如所周知，陈前总统与马总统都
高度重视媒体效应。包括总统府在内的政府机关每天清晨第一件事就是集会研讨当
天及前一天的媒体报导。各级首长花在回应媒体(包括撰写新闻稿)的时间多得超乎
一般想像。立法委员的每一个动作也都先考量它的媒体效果。此外，媒体的民意调
查也是威力无穷，因为它对政策或人事的冲击常常不是“散弹枪式”，而是“狙击
枪式”。当然，生产及解释民调的人也就走路有风。这些情形让媒体不再只是“观
察者”，而是“参与者”。任何政坛人士都要小心拿捏他与媒体的相处分寸。善舞
者因此如鱼得水；拘谨者避之唯恐不及；至于那些业务不适合常与媒体互动的单位
就只好经常满嘴黄莲，有苦说不出。
十几年下来，今天台湾媒体已经走到评论家王健壮所说“极端化、民粹化、弱智化
”的地步。这显示我们的“自由化”可能已经破顶。它的反效果甚至冲击到媒体本
身。媒体之间的相互攻讦，媒体与社会团体的纷争，以及媒体财务吃紧，都时有所
闻。为求竞争，它们更走偏锋，更譁众取宠，形成另一个恶性循环。最大的倒楣鬼
当然还是民主化初期媒体一再高呼有“知的权利”的民众。
政党在其他民主先进国家，可以破也可以立，可能竞争也可能合作。但在民主化后
的台湾，好像只有破、没有立，只有竞争、没有合作。国民党与民进党都是如此。
这就让台湾永远有将近一半的人在扯后腿，国家社会如何进步？不管蓝绿分裂的社
会根源及历史情结多么言之成理，放在台湾本钱雄厚的时期，还勉强可以理解；但
放在台湾处境日益艰困的今天，却不可原谅。这个分裂已让台湾的政治彻底拖垮经
济；让台湾不能扭转内部人才与资金流失的困局；不能有效因应美国及欧债的危机
。也让台湾完全没有面临中国大陆及亚太新局的准备。
再仔细的看，两党分裂至此地步更加不可原谅，因为它们之间的政策差异，与欧美
国家的左右意识形态、宗教、种族、经济主张差异相比，其实非常之小。在今年总
统大选前，也就是不知鹿死谁手时，“台北论坛”已经邀集了十几位不同党派的学
者，其中一半曾任李、陈或马政府的政务官。他们分别针对经济、两岸、外交、国
防等四大议题进行好几个月的脑力激荡，并提出政策建言。其中最重要的共识就是
：跨党派合作是当前救台湾的最大要务。此外，朝野对外交、国防、及经济政策的
看法其实共识超高。即使对大陆政策的歧见也十分有限，而且多半集中在统独问题
上，甚至可以说只是“统独的想像”上。经过十几年的大幅震荡及五次大选，台湾
内部主流民意始终坚持“维持现状”，而不是“台湾独立”，而对岸也持续强调“
和平发展”，而不是“和平统一”。换句话说，短期内统独都不是双方可行的选项
。既如此，两大党领导阶层今天居然允许这个未来的、带点宗教信仰意味的统独争
议继续绑架我国当前的、而且影响许多民众现实生活的大陆政策，并让它渗透到争
议极小的其他政策领域，甚至造成全国性的分裂僵局而不惜，其中政党与政治人物
自私的权力考量着实耐人思量。
民主国家总统的权力当然远不如独裁者，因为它既分散，又被制衡，所以政绩固然
不能独享，责任也不必单挑。换句话说，今天台湾民主政治的病态，包括“自由化
有余。制度化不足”的成因以及“治理不善”的结果，总统之外的上述五个公权力
机关都有不容回避的责任。但不可讳言，总统推动“制度化”的权力仍然相对较大
，因为除了媒体之外，他可以直接领导其中的政务官、事务官及自己的政党，同时
间接影响立法院。今天既然前述五个公权力各有重大缺失，还相互掣肘，放眼全国
，最有资格也最有能力打破现有死结的还是只有总统。
可惜在民主化后的中华民国，我们看到最被期待替台湾进行内部民主转型的总统，
全力冲击他最不擅长的两岸及外交领域；另一位最被期待替台湾建立外部宏观的稳
定环境的总统，却长期深陷国内微观事务的泥淖中。他们背后看不见的恐怕都是“
自由化”破顶以后产生的民粹力量