国土计画》云林要求农业发展权入法，内政部反对，何谓农地“开发权益”买卖？利弊分
析
上下游
记者 孙维扬 林怡均
2024 年 11 月 26 日
《国土计画法》预计明（2025）年上路，中央与地方意见大相迳庭。云林县政府主张《国
土计画法》应纳入“农业权”、“农业发展权”（指“发展权移转制度”，Transfer of
Development Rights，简称“TDR”），维护农民权益。内政部则认为，云林县府提出的
农业权，实为“农地发展权”，只是扩增农地开发的空间，将造成农地水泥化，并与国土
计画抵触。
何谓农业权？TDR 制度又是什么？是否应纳入《国土计画法》？《上下游》采访地方政府
与各界专家，厘清纷争核心，探讨政府应如何配套，才能落实守护农地、发展农业的愿景
。
云林县“农业权”：针对受限农地“对地补贴”，补偿农民损失
云林县农业处长魏胜德表示，云林县诉求的“农业权”，指的是“牺牲需有对应补偿”。
云林县只需 2.3 万公顷的农地便可养活全县人口，但《国土计画法》中，云林县却需划
设 8.7 万公顷农地，虽台湾因战略考量必须确保粮食安全，“但为什么云林要承担这么
多？”
云林县城乡发展处处长林长造说明，云林县划设的“农 1”（优良农地、严格限制开发
） 面积占全国 21%。因此云林县呼吁，应由内政部协调，由“非农业县市”提供资源、
给予农业县补偿。
云林县主张，国土计画应针对使用受限农地，提供每公顷 40 万元的“对地补贴”（以水
稻二期收入、太阳能光电案场租金为计价标准），也应进行农水路改善，发挥优良农地功
能。
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张丽善要求中央未回应地方农业权诉求前，暂缓实施国土计画。（摄影/林吉洋）
云林县“农业发展权”：应留给地主变更农地、发展工商的机会
除了农业权，云林县政府也提出“农地发展转移制度”的诉求。魏胜德解释，若《国土计
画法》上路，农地使用发展将受限制，地主除了务农没有其他的选择，“作为农业处处长
，我不支持开发行为”，但不应剥夺土地变更、农地发展工商业的权利，否则农民永无翻
身的机会。
林长造表示，云林县也希望城乡发展用地可以增加 100 至 200 公顷，因为邻近的嘉义县
未来将有半导体产业进驻，人口将外溢到云林县，若云林县新增的发展用地也能用于半导
体等高附加价值产业，在地青年也能留在故乡，斜杠上班、务农。
嘉义县农业处：应针对维持生产的农地，提供对地补贴
嘉义县同为农业大县，提报给内政部的农地也非常多，嘉义县经济发展处国土计画科统计
，目前嘉义县划设的农 1 、农 2、农 3，总计 82032.43 公顷。
嘉义县农业处副处长李建霖指出，中央必需提供足够诱因，才能确保农地保持生产。嘉义
县经济发展处副处长李鸿明直言，法规限制土地使用，就应给予对应补偿或是补贴，且应
通盘考虑配套措施或辅导机制，“维护农地不应只靠农业部”，包含内政部、财政部等都
应研议方案。
农一 农二 农三 农四 农五
（优良农地）（良)（山坡农地）（乡村聚落）(都市计画内农地)
桃园市 11818 21935 20200 110 0
云林县 59231 28508 4472 2759 1284
台南市 47519 30539 31607 1985 1467
屏东县 5778 57296 28587 4467 0
嘉义县 34916 21758 25267 922 709
彰化县 40540 25856 8662 1167 898
南投县 3613 6327 83609 1164 752
农业发展区 农一农二
农地数量 加总
桃园市 54063 33753
云林县 96254 87739
台南市 113117 78058
屏东县 96128 63074
嘉义县 83572 56674
彰化县 77123 66396
南投县 95465 9940
资料来源：各县市国土计画核定本
学者：“TDR” 是转移开发权益，而非准许土地开发
云林县政府要求在国土计画法增订“农业发展权”，是将国外实施多年的“发展权移转制
度─TDR”的概念，扩张至农地利用。首先必需厘清，TDR究竟是什么？
成功大学都市规划学系规划与设计院长张学圣解释，土地 TDR 的精神，在于政府限制地
主开发私有地后，可透过交易“受限的土地权益”，换取合理补偿，较常讨论的是“容积
权益移转”，例如古蹟容积移转就是典型案例。
他举例，若私有地上建物被政府认定为古蹟，为了保存文化资产而禁止地主从事任何开发
行为，地主可把容积权益转卖给建商，获得些许补偿，购买权益的建商也能拥有更多土地
容积率。
换言之，TDR 是认同土地“具有开发权益”，并可将该权益交易，但不是准许土地“可于
现地开发”。因此若农地执行 TDR，也并非同意农地可恣意兴建建物。张学圣坦言，日前
内政部受访时强调，台湾若规划《国土计画法》含有农地 TDR“会导致农地水泥化”，“
有些误导（TDR）本意”。
张学圣：农地 TDR 是容积收益选项，但国土计画需先上路
张学圣表示，台湾若有农地 TDR，农民较有机会一边维持农地农用，也同时获得合理收益
。但他认为，重点仍是《国土计画法》有无利益回馈机制，避免多数人依旧认为土地开发
工商业效益更好，设法把农地转作他用，而这项责任内政部责无旁贷。
张学圣强调，无论台湾该怎么设计出合宜且足够的土地平衡与回馈机制，都需要让《国土
计画法》上路，才能不断修正政策。张学圣强调，现在部分地方政府与立委呼吁中央延缓
《国土计画法》，是在“打拖延战”，其实是设法让更多农地破碎化，不是真心为了守护
农地。
戴秀雄：诉求更像拉高农地价格，替变卖铺路
政治大学地政学系副教授戴秀雄直言，就土地计画范畴，“我没有听过‘农业权’”，仅
能推敲“农业权”本意，应是希望政府让农民安稳从事农林渔牧业，不受其它外部因子干
扰。但现在云林县等地方政府提倡的“农业权”，比较接近要让“农田价格漂亮”，让买
卖时能更有效益，这跟国土计画想“维持农业生产”的初衷脱钩。
戴秀雄强调《国土计画法》是聚焦为“适地适性、大范围讨论土地类型”的法规，至于农
地上可获得哪些补偿、资源、准许开发，应由中央与地方跨部会讨论方案。例如中央可调
整财政划分制度，给予农业县市较多税收；或让农田优先获得充足水源。但上述概念与执
行细节，应由不同部会负责与调整相应法规，而不是全纳入《国土计画法》下。
针对云林县府提出的农地 TDR 制度，戴秀雄解释，TDR 多为土地发展“受高度限制”衍
生的补偿制度，但现在云林呼吁的TDR，则是“因农地发展受限；要求松绑开发” ，更像
是在乎“农地不能随便盖房子”，本意相当可议。
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戴秀雄认为，云林提出的农地 TDR 制度，与TDR制度原本精神不相符（摄影／林吉洋）
彭作奎：限制农地生产应给予补偿，但不宜转用
农委会前主委彭作奎表示，农产品价格难以和工商业产品如芯片等齐肩，但粮食安全是无
价的，政府必须不惜代价透过经济、财政措施来维持农地生产，因此，欧美先进国家，都
会对限制只做农业生产的土地提供补贴、补偿。然而，给予补贴、补偿的前提都是“土地
不得转用”。
彭作奎直言，若《国土计画法》允许维持生产的农地仍可转作工商建设，那将造成“今天
发补贴、补偿，明天农地盖房子”，补贴、补偿等于是白发。
地公：TDR 恐真正判农地死刑，应修正财政分配
地球公民基金会议题部专员黄子芸表示，若台湾制定农业 TDR ，理论上是能让农民增加
收益的方法，但前提是台湾认同农地有“建物发展权”。然而在国土计画概念下，土地若
适合农业，可能本就没有开发建物效益，此时讨论 TDR，仿佛“无中生有”，设计出农地
容积转移制度，也会跟《国土计画法》互斥，能否执行将是挑战。
黄子芸表示，若要落实农民务农权益，较合适的方式应是中央根本修正台湾财税制度，设
计如“农业加给”等统筹分配款项，让负担较多农业生产的县市获得更多款项，也有助于
维持台湾农地的地区与农民拥有合理报酬。
张宏浩：内政部应统筹、规划对农地的补偿
台湾大学农业经济系特聘教授张宏浩认为，非农业行为（例如工商业）会影响农地价格，
因此农地价值的认定绝对要考虑非农业使用，但相对地，非农业行为也必须回馈到农业。
他表示，所有先进国家的经济发展都是从农业起步，农业扶植工业、商业后，高附加价值
的工商业再以补贴、补偿的形式保护农业，“这是必然历程”，而接受补贴、补偿的农地
才能承担对应责任，维持农业生产。
张宏浩指出，目前中央政府还未提出对农地的补偿，仅农业部表态提供“堆叠式对地补贴
”，管理全国土地的内政部明显“怠职”。因为农业部预算有限，仅靠农业部门提供补贴
“绝对不够”，内政部应负起责任、跨部会统筹，明确划出农业区与非农业区，以中央财
源针对农业区提供补偿。
国土管理署：云林县府的 TDR，不是真正的“TDR”
内政部国土管理署国土计画组组长苏崇哲表示，近期地方县市倡议的农业权、农业发展权
都是过去并未听过的名词，仅能从其中的诉求去推敲他们的本意。
其中农业权概念应是透过增加农民收益，以鼓励农业生产，主责单位应为农业部，他指出
，内政部会配合农业部推动农地对地给付、确保粮食安全给付等堆叠式给付政策，但并不
适合依据地方县市诉求，将农业权并入《国土计画法》中。
苏崇哲说明，云林县政府提及农业发展权时虽以“TDR” 代称，倡议内容却跟 TDR 概念
不同，与其说是“农业发展权”更像是想要“农地开发权”。
他先声明，若台湾准许地主可透过 TDR 转移农地容积权益，“该块农地就永远要保持农
地”，等于锁死未来任何变更用途弹性，反而比既有《国土计画法》中，定期盘检、滚动
检讨土地利用的机制更僵化，目前并不适宜入法。
苏崇哲也提及，不同土地类别有不同的样态，若希望所有土地都要拥有相同权益，牵动管
理细则相当庞杂，例如现在农地拥有土地赋税优惠，不需如建筑用地等类别要课征田赋税
，但若开放农地可与建筑用地一样开发建物，就要考量是否也要恢复征税，“这些都要审
慎评估”。
苏崇哲重申，内政部力求《国土计画法》如期上路，呼吁大众支持现行《国土计画法》机
制，现勿因农业权、农业发展权议题延宕进度，地方政府也不应再要求法规延期实施。
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