1.媒体来源:
焦点事件
2.记者署名:
扬子墨
3.完整新闻标题:
斗出团结：印尼的最低工资
4.完整新闻内文:
访谈到后半时，我忍不住问出了那个困惑已久的问题：“最低工资制度是不是一个失
败的制度？如果它已经失败了，那为何还要诉求提高最低工资呢？” Sunarno 简单思考
后就回答我——“是为了意识，最低工资的斗争是为了让工人们意识到他们有权获得这样
的权利与收入，这是他们应得的”。
2023年11月30日是印尼各省份、城市公布最低工资调涨幅度的日子。当天我跟随印尼金属
工人工会联盟（Federasi Serikat Pekerja Metal Indonesia，FSPMI）的朋友来到泗水
市的其中一个工会办公室集合，为接下来的全国罢工做集结准备。
这间办公室目前作为 FSPMI 下属的两个地方型工会的秘书处使用，房间内设施很简单，
少数的桌椅、磁砖地面和存放工会服装的更衣室几乎就是全部。但在工会成员的指引下继
续往里走，出现在眼前的却是一整个废弃工厂厂房，开阔的空间内厂房结构良好，但生产
机具已经全无踪影。
为我们介绍的工人说，这原本是一间工厂，名为 PT SARI DAVINDO JAYA，外墙上写着这
里生产塑胶瓶、桶。在2017年左右，因为工资长期未达到最低工资，而且违法裁员，工厂
工人组织了工会，向老板讨要工资。在多次示威抗议后，老板弃厂逃跑，工人们将厂房内
的机器设备变卖后支付了部分工资，并从此将这片地方占领下来作为工会据点。
围绕工资的斗争逼迫老板弃厂跑路，还将工厂挪用作为工会据点。这样的故事听得让人振
奋，但故事的另一面则是老板积欠的工资之多，已经达到了弃厂跑路也不愿意支付的程度
。
这只是印尼普遍的“低薪问题”的一角。这里所谓的“低薪”，一部分指的是法定最低工
资过低，追不上生活消费、物价涨幅、经济增长也不符合劳动付出，另一部则指的是：在
印尼，大部分工人的工资都低于法定最低工资。
●失败的最低工资制度
“大部分人的工资都低于法定的最低工资。泗水的最低工资是每月450万印尼盾（约9,000
台币），但是实际上 FSPMI 的工会会员只能拿到每月200万到300万印尼盾（约4,000到
6,000台币）。尽管法律规定任何低于最低工资的劳动契约都无效，但缺乏劳动检查导致
这个问题无法解决。”
FSPMI 东爪哇分部秘书长 Nurudin Hidayat 向我们解释低薪问题的严重性。FSPMI 成立
于1999年，是印尼1998年民主改革后成立的新工会之一，目前已经成为较具战斗性的多行
业工会，组织范围覆蓋印尼全国，也是全国级总工会 KSPI 的主要成员。虽然名称是金属
工人工会，但其组织范围已经扩展到种植园和林业、服务业、运输业等多个其他行业。在
FSPMI的办公室，我也遇到了作为Grab 摩托车司机和旅馆服务员的 FSPMI 会员。
泗水是印尼第二大城市，也是主要传统产业工厂集中的工业城市。在这样的城市内，以制
造业正式工人为主要组成的大型工会会员却只能拿到最低工资3分之2左右的实际工资。这
样的数字令我感到惊讶。
为了确认这是全国性的问题还是因为泗水远离国家权力中心所以违法问题更严重，我也在
雅加达询问了另一个左翼的全国性工会组织─印尼工会联盟大会（Kongres Aliansi
Serikat Buruh Indonesia，KASBI），得到的回应也是类似的，即使在雅加达都会区，大
部分成员同样都拿不到法定最低工资。
Nurudin Hidayat 认为缺乏劳动检查员（Inspektur Tenaga Kerja），并且劳动检查员偏
向雇主是主要的问题。根据最新资料，2022年印尼人力部的劳动检查员人数为1,570人，
虽然相较上一年度已经增加267人，但印尼全国劳工总数达到1.35亿，平均每位劳检员对
应86,433名劳工，这一数字远超过国际劳工组织 ILO 认为的合理比例。在ILO的评估中，
工业国的劳检员人数与劳工人数比例应达到1:15,000，低开发国家也应达到1:40,000。这
意味着，印尼人力部需要再至少补足一倍的人力才能满足 ILO 的最低标准。
既然全国层级的人力部无法仰赖，FSPMI 东爪哇分部也曾尝试在地方层级推动立法，增强
劳检的执行与最低工资的落实。2016年，FSPMI 成功在一系列立法游说和街头抗议下迫使
东爪哇省政府通过关于人力资源的当年度第八号法规。该法规包含了大量提升劳动权益、
平等就业、改善工人家庭的条款，90%内容来自 FSPMI 的提议。
其中最重要一部分就是劳动检查的实施。该法规要求成立一个快速反应小组，由地方政府
、警察、社会保障组织、工会代表、雇主组织代表组成，专门监督可能违反劳动法行为。
然而，法律通过了，2016年之后该小组却从未真的成立过，省政府以预算不足为理由持续
拖延该法规的实施。
能推动最低工资实施的方法，剩下的只有工会直接行动对抗个别企业。例如 PT SARI
DAVINDO JAYA 的案例，工会报警、包围工厂以及老板住家，持续不断发动行动，才有可
能讨到工人们本就应得的工资。这样的行动只有在少数工厂才有可能进行。因为随着劳动
法规放宽，大部分工厂工人已经不再是有保障的正式工，而是透过劳动仲介机构招聘的外
包工人或合约工人。
外包工人的地位类似派遣员工，与真实雇主无劳动关系，可以被随时开除。合约工人的薪
水略高于外包工人，但也可以随时被开除。两类工人的待遇都不若正式工，更难加入工会
。长期研究劳工运动、提供资讯分析的 Sedane 劳工资讯中心（Lembaga Informasi
Perburuhan Sedane，LIPS）的执行理事 Syarif Arifin 认为外包工人所占比例在近年越
来越高：
“劳动仲介机构自 80 年代以来就已存在。但仅限于某些领域。例如港口装卸，或是
家事移工。因此，机构过去更加具体、更加规范。这些工人不被允许在其他行业工作。仅
适用于少数行业。而且这种工作是不需要太多劳动力的工作，例如家政工人。
它们对工人的需求相对较小，因为只有上层阶层或中上阶层的人需要它们。2003年，
劳动中介机构透过法规实现规范化。该年度的劳动法规定，中介机构可以招募并提供职缺
，并进行更大规模的分配。这种做法现在很常见，但实际上是相对较新的事情。现在几乎
所有行业都透过劳动仲介公司进行招募。
“现在临时工（外包工）的比例可高达80%。一家工厂可能有20名正式全职工人，80
名临时工（包括合约工和外包工）。例如，在三星的一家供应商工厂，有3,000名工人，
但只有200人是正式工，其余都是合约工。镍矿开采行业的工人通常也是一样的、种植园
也是如此。这种趋势从2010年开始就一直在增长。”
采访 Syarif Arifin 时，他正举办完一场针对最低工资等问题的工会培训。这场培训的
参与者都是各地工会干部。在谈到外包工人问题时，他指向培训会场：“今天来参与培训
的工会大多也是由正式工组成。显然，工会没有成功将外包工人组织起来，因为它们主要
在组织正式工方面更有经验。现在也有外包工人或合约工人组成工会的例子，例如国家电
力公司的工人，但会员人数很难增加，它们面临很大困难。”
将越来越高比例的工人转换成外包工人，让最低工资的实施更容易被破坏，也让工人更难
要求落实最低工资。低薪、缺乏劳检、大量外包工，这三个印尼核心的劳动问题实际上是
紧密连结在一起的。刚刚过去的 COVID-19 疫情也让这些问题变得更严重。
KASBI 的秘书长 Unang Sunarno 认为许多公司利用疫情将大量正式工替换为合约工或外
包工：
“裁员是迄今为止最重要的问题。疫情发生后，员工很容易被公司解雇。过去三年，
在 COVID-19 大流行的情况下，许多公司表示他们正在亏损。最终，某些公司的部分员工
被裁掉，但薪水却没有发。或者即使他们得到报酬，他们也没有遵守政府规定。
公司利用疫情解雇了正式员工、长期员工，并用合约工取代他们。所以你可以说，很
多人被解雇是因为公司利用了 COVID-19 大流行的情况来省钱。然而，这些公司的财务报
告并没有详细说明因保留长期工人而造成的损失，而且通常也没有解释。所以我们不知道
他们是否真的因此而赔钱。过去三年总共约有 5,000 名 KASBI 工人被解雇。劳工部认可
的 KASBI 会员总人数为 90,000 人。”
●最低工资怎么斗？
重重障碍下，最低工资的数字已经不是工人的基本保障，反而变成大部分工人的天花板，
是难以企及的数字。最低工资制度俨然已经失败。而在这样的前提下，最低工资的增加无
法反映在工人所得，继续在失败的制度内要求增加最低工资的数额又有什么意义呢？
Unang Sunarno 告诉我，最低工资的斗争“主要是关于意识。这是为了让工人意识到他们
有权获得公平工资和一定的权利和福利，并且这是他们应得的。对于不属于任何工会的工
人来说，了解这一点很重要。对工会成员来说，这种意识和教育是工会想要实现的目标。
”
另一位工运人士 Fahmi Panimbang 则提到对于劳工运动来说，每年度最低工资的调涨曾
经是工会团结、发起联合行动的重要政治机会：“在基层上，不同工会之间有定期沟通，
因为他们为相同的目标而战。 2011年、2012年、2013年的时候，发生了总罢工。 在城市
、地区、直辖市或省级，工会的行动非常活跃。 人们真正在交流如何一起抗议。 因为他
们有一个共同的诉求──提高最低工资标准。 这就是趋势，联盟建设不断进步。 每年都
有抗议的政治机会。 因为最低工资有谈判的空间 …这是一种日常练习，一种精神，也是
许多工会聚集起来面对的共同问题。”
换言之，最低工资的斗争在印尼虽然表面看起来是一场经济斗争，但背后实质是工运的日
常组织练习和工人的意识教育。尽管国家机器无意认真实施最低工资制度，但它作为工会
向国家斗出来的成果，作为工人劳动的象征价值，可以成为工人运动的团结基础。
2011到2013年是印尼前任总统苏西洛（Susilo Bambang Yudhoyono）的最后三年任期。在
这期间内，印尼全国发生了针对最低工资和外包问题的总罢工，同时也是印尼工人运动最
兴盛的时期。根据 LIPS 的统计，2011到2013年，每年工业行动的数量都超过1,000起，
每年卷动的工人数量都超过60万人，与2010年及之前形成巨大的落差。
另一个重要的趋势发生在抗议的形式，在2011到2013年以工会联盟为组织形式的抗议约在
60%左右，而2009到2010年联盟形式的抗议仅占40%，工会的团结在此时也达到新高度。而
其成果也是显著的，2012到2014年最低工资的调涨分别为13%、48%、19%，即使最低
工资制度难以落实，但庞大的成果鼓舞了基层工会，配合各工作现场的行动仍然有机会转
化为具体的劳动条件提升。
不过，Fahmi Panimbang 在向我们解释最低工资运动的价值时，基本都使用了过去式。
意识到最低工资制度价值的不只是工会，国家和企业主们也同样意识到了。
在2014年及之前，工人运动可以将最低工资斗争作为支点，很大一部分原因是存在制度性
的政治机会。在这一时期内，最低工资的年度调整由国家、省、县市层级的工资委员会分
别负责。这些工资委员会包括了工会、雇主、学界、政府的代表，各方代表通常会自主对
当地市场上的通货膨胀情况进行调查，并以调查结果提出最低工资的涨幅。
调查主要围绕体面生活必需品（Kebutuhan Hidup Layak,KHL）的清单进行。KHL包含数十
种不同的商品，它们的价格波动成为最低工资谈判的基础。在这一阶段，工会可以在各层
级提出自己调查版本的最低工资数额并与资方角力，街头的工会抗议则成为在谈判同时施
压各级政府的有效手段。
2015年，新上台的佐科威政府大刀阔斧对最低工资制度进行修改，以技术计算取代原本的
三方协商机制。这份新的机制让最低工资的调整不再存在斗争空间，变成了数学计算问题
。政府声称这是更“公平、简单、可靠”的系统。 Nurudin Hidayat 认为新的方法有很
大问题：
“一个问题是各地区的经济增长和通货膨胀不一样，但是该公式不考虑全国经济增长，而
是使用各地区的经济增长和通膨，导致各地最低工资的落差。第二，该方法消除了工会的
角色。第三，政府的公式包含了许多其他因素，而不只是经济增长加上通货膨胀，还包括
使用家庭成员人数、平均消费来计算该地区的生活费，并依靠它来设置上限。有许多令人
困惑的统计数据和变量在公式中。”
Unang Sunarno 表示，KASBI尤其反对各地区不同最低工资的计算方式，他认为全国统一
的最低工资搭配行业为基准的差别化最低工资更合理：
“中爪哇省甚至有些地区的最低工资低于200万印尼盾。这是一个问题，因为它表明
整个印尼的最低工资结构并未标准化。例如，虽然食品价格可能因地而异，但衣服、电子
产品等物品的价格基本上在各地都相同。生活消费基本上相同，但很多人拿不到生活工资
。KASBI 的目标是提议印尼各地的平均最低工资为每月 600万印尼盾。
“行业工资较合理，每个行业内企业的最低工资标准应相同。例如，化学、汽车、采
矿业被视为高端、资本密集产业，而电子产业则属于中端产业，鞋类和服装产业则属于低
端产业。对于资本密集型行业，工资应比现行最低工资标准高10%到15%左右，其他一些行
业可能略低。这是基于这些行业的利润率及其对经济贡献的差异。这也与工人的技能有关
。资本密集产业往往雇用受过高等教育的工人，因而需要适当增加。”
目前，行业最低工资虽然在法律上有实施空间，但基本并未实际运作。KASBI 的目标是团
结其他工会联盟，在2025年推动行业最低工资的提案。FSPMI 则更在意最低工资的计算方
法，Nurudin Hidayat 认为要么回归2015年之前的协商机制，要么应该单纯以经济增长和
通货膨胀来计算涨幅，去掉复杂的参数运算。
最低工资公式化后，也给了政府更多的介入操作的空间。在近两年，最低工资算法就有两
次重大更改，分别为2021年的〈PP36/2021〉政府条例和2023年的〈PP51/2023〉政府条例
。这些条例的后果都是进一步压缩最低工资调涨空间。在2023年最新的〈PP51/2023〉条
例版本中，省级最低工资（Upah Minimum Provinsi，UMP）的公式为：
通膨 +（经济成长 × α指标）
其中 α 指标被限制在0.1到0.3的范围内，该指标被工会批评，认为是政府故意锁死最低
工资增长。以2023年11月的最低工资涨幅为例，2023/10的CPI年增率为2.56%，到2023/9
，GDP年度成长率（YoY）为4.94%，则 UMP 涨幅被限定在 2.56% + (4.94% X 0.1) =
3.054% 至 2.56% + (4.94% X 0.3) = 4.042%之间。各县市最低工资涨幅也受省级最低工
资涨幅制约，无法超过〈PP51/2023〉的限制。
而同期，因为最低工资远远落后于生活工资，工会方面在2023年的斗争中提出的诉求为
15%。11月底，各大工会开始陆续发起行动，包围县市及省级政府，要求增长最低工资。
印尼全国总工会 KSPI 的领导者 Said Iqbal 宣布在11月30日发起全国500万工人的罢工
。不过从后来的行动来看，抗议行动并未实际罢工瘫痪工厂运作，参与的工人人数也远低
于 Said Iqbal 的目标。
在重要工业区所在的勿加泗市，2万人的工会联盟封锁了一条高速路入口。在另一主要工
业城市泗水市，当地工会以摩托车阵的方式穿越整个城市举行游行，期间暂时瘫痪了一条
市区主要道路。虽然从现场参与旗帜来看，几乎东爪哇省所有大型工会都到场参与了行动
，但是总动员规模也仅在数千人。
当游行队伍抵达东爪哇省政府后，省政府秘书长出面发言表达了几句“工人万岁”的礼貌
支持和面对〈PP51/2023〉的无奈后，行动就在夜幕中默默解散。第二天，政府宣布泗水
市的调涨比例为4.42%，不出所料地远低于工会目标。只是相较于10年前，这一次工会再
难发起能够实质干扰工业生产的团结行动。
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