报导者
2022/3/30
文字／陈洁
摄影／杨子磊 陈晓威 林彦廷
设计／黄禹禛
核稿／杨惠君；责任编辑／张诗芸
变调的疫苗救济制度系列2：COVID-19疫苗篇
塞爆排程、补偿趋严、基金排挤COVID-19疫苗救济的骨牌效应
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2021年6月15日，台湾开始为各县市75岁以上老人施打COVID-19疫苗。图为当天接种的民
众。（摄影／杨子磊）
全台近8成的民众接种COVID-19疫苗，也在短时间内，出现不少接种后疑似不良反应的个
案，而通报个案中有约2成、逾4千件提出疫苗受害救济申请。在疫情全球蔓延的紧急状况
下，这支疫苗罕见在未正式上巿时，即先以紧急授权的EUA方式施打，对其可能副作用和
伤害了解有限；卫福部修订了《预防接种受害救济基金征收及审议办法》更改判定条件，
致使从审议排程、救济权益到基金分配，引发连串骨牌效应。
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【变调的疫苗救济制度】系列报导
1986年，桃园一名男童口服小儿麻痺疫苗后出现类小儿麻痺症状，虽无法证明是否为疫苗
所引起，但疫苗厂与家属达成和解，因而催生出台湾预防接种救济制度。由于疫苗必须透
过集体接种，才能达到群体免疫或增进公共利益效果，但疫苗对少数个人可能存在未知的
风险，救济制度针对特殊受害者的救济，真正目的在于消除民众对预防接种可能导致副作
用的疑虑，而能鼓励民众配合接种政策。
然而，《预防接种受害救济基金征收及审议办法》3年内2度修法，明定副作用与疫苗“无
关”情形的条件依据，由原本政府举证的责任转移到受害家属，救济门槛增加，特别是2
支新纳入公费接种的疫苗：2018年台湾首支针对青少年族群开打的HPV疫苗、2020年全球
紧急公卫事件下未正式上巿即全面接种的COVID-19疫苗，因医学相关研究和个案少、不确
定性高，成为修法下权益影响最大的族群，迫使疑似受害者走上司法途径与政府打官司，
不仅令疫苗救济制度精神变调，更增加社会成本。《报导者》推出系列报导，剖析疫苗救
济制度的最新问题与挑战。
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2021年3月22日，由行政院长苏贞昌带头接种首剂COVID-19疫苗，短短一年，全台一共接
种4,900多万剂疫苗，二剂接种率高达78%，三剂疫苗也已近50%。
全台已有近8成的民众接种COVID-19疫苗，也出现不少接种后疑似不良反应的个案。而不
良反应个案中，有约2成、4千多件提出疫苗受害救济申请。截至2022年3月10日最新进度
，卫生福利部预防接种受害救济审议小组（VICP）第175次审议 的“COVID-19疫苗审议结
果”，共累积完成审理351件，其中47件判定“相关”或“无法确定”，总救济金额约1,
217万元；304件判定“无关”，但其中39件给予医疗补助或丧葬补助费，金额约1,112万
元。
最早开打、前两剂累积剂量最多的AZ，打了超过1,500万剂，目前获得受害救济补偿的个
案最多，共有37件救济案件判定相关或无法确定，总赔偿金额约1,059万元；其中，一名
台北巿的死亡个案，专家判定本身原本没有慢性病病史，也没有任何固有疾病史，足以引
起血栓并血小板低下症候群，接种疫苗后却因血栓并血小板低下症候群并发脑出血致死，
而出现时间在疫苗接种后并发症合理时间范围内，被审议委员判定死亡和与接种疫苗相关
，获得最高的600万元救济。而莫德纳（Moderna）疫苗救济案件判定相关或无法确定也有
7件，总救济金额达154.5万元。
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不过，目前COVID-19疫苗的审议案件，有近87%的案件都判定无关，VICP召集人、马偕医
院小儿感染科医师邱南昌回应，是因为民众提交申请救济太简单，导致有太多无关的案例
来申请。
VICP至今审议完成的案例，更不到申请的8%──全面大量接种的COVID-19疫苗，在紧急疫
情而紧急授权上路的接种政策、救济手段，加上卫福部疫苗救济的新法上路，引发审查塞
车、救济受限及基金排挤等连串骨牌效应。
效应一：疫苗救济审查大塞车，4千多件仍待审
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为扩大疫苗接种率，各县市政府皆设置普及和大型接种站。（摄影／杨子磊）
根据疾病管制署“COVID-19疫苗接种后不良事件通报”，截至2022年3月28日，共有18,
530件疫苗接种后发生不良事件的通报案件。通报仅是提供政府个人接种疫苗后的症状作
为监测资料，民众若想进一步申请疫苗救济补偿，则需向地方卫生局提出申请。
截至2022年2月17日，一共有4,485件疫苗救济申请案件。根据“COVID-19疫苗审议结果”
，及3月10日释出的最新审议会议纪录，VICP目前仅完成审理351件，其中判定“相关”18
件、“无法确定”29件，“无关”则有304件占最多数。
长庚大学医务管理学系副教授、现任VICP委员林欣柔补充，同样为了加速流程，目前
COVID-19疫苗的审议方式分成两个阶段，由3位委员（含医疗委员与非医疗委员）针对个
案资料先进行“集中鉴定”，初步判定有关、无关或无法确定后，再拿到VICP审议会议上
讨论。
卫福部政务次长薛瑞元表示，由于COVID-19疫苗申请救济的案件量太大，目前的审议速度
确实较慢。为了增加效率，卫福部委托国家生技医疗产业策进会（生策会）协助地方卫生
局，负责调阅民众病例等行政内容；VICP会就死亡个案、严重个案先行讨论。
效应二：用常规疫苗救济方式审议EUA疫苗，标准过于严苛
除了审查大塞车，COVID-19疫苗与过去常规疫苗相比，不管是安全性、不良反应资料都远
远不足，民众需要承担更多风险，因此不少国家针对COVID-19疫苗，采特别立法或另开救
济基金来应对。
但台湾采取与常规疫苗完全相同的法条与审议方式，甚至在近3年内2度修法，加强疫苗与
副作用“无关”的标准，让救济条件愈来愈严格。
COVID-19疫苗当初为了应急使用，各国选择调整疫苗审核标准，允许药厂在临床三期期中
试验完成后，就以紧急授权（EUA）的方式接种。比起其他疫苗都已使用数十年、也有大
量上市后监测数据，COVID-19疫苗的安全性、不良反应，都有待全球民众接种后才能慢慢
收集资料。
专长医疗法律与政策的政治大学法律学系副教授刘宏恩认为，疫苗救济的审查标准，常规
疫苗与EUA疫苗不应相同：
“一般疫苗多半已经接种数十年，有很多通报资料、也有上市后的第四期监测数据，
这样的疫苗要救济都不容易，更何况EUA疫苗是连实证资料、施打时间、通报资料累积都
远远不足。”
刘宏恩说，传染病的疫苗特性是需要愈多人接种才有意义，尤其COVID-19疫苗在推动的过程中，部分族群是被以“半强迫”的方式要求接种疫苗，来保护
更多的人，包括医护人员等39类人士，需要接种完两剂疫苗，否则将以高频率采检替代；
民众进出八大场所也须出示二剂疫苗接种证明，3月27日指挥中心更宣布政策加严，需提
供三剂疫苗証明。刘宏恩认为，“强制性高的疫苗，更应该要适用更宽松、审议更快速的
救济条件。”
他强调，疫苗救济补偿制度，之所以是“补偿”而非“赔偿”，是因为制度不强调药厂有
故意过失的问题，重点是维护民众对于疫苗及政府的信心，让民众愿意接种。
效应三：救济基金未独立，恐排挤其他疫苗救济资源
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全球因应紧急疫情，COVID-19疫苗罕见在未正式上巿时，即以紧急授权（EUA）方式施打
。图为高端疫苗，第一个通过台湾EUA的COVID-19本土疫苗。（摄影／陈晓威）
林欣柔说，不同国家针对COVID-19疫苗的救济基金有不同的作法。美国针对COVID-19的所
有产品，包括疫苗、药品、医材等相关救济支出，是采用公务预算的“对策伤害补偿计画
”（CICP），而非一般常规疫苗的基金。
美国认为，原本疫苗救济基金应是处理成熟的婴幼儿预防接种疫苗为主，但是如果让一个
不成熟的EUA疫苗也加入，会排挤掉其他疫苗的份，把两者基金分开，才能让原本的制度
正常运作。林欣柔解释：
“假设原本的救济基金用来处理麻疹疫苗，可是现在加进了COVID-19疫苗，前者一年
打20万人、后者可能是几千万人，势必会有更多给付的需求，那就会把原本的pool（水库
）变小了啊！”
“台湾是在冒险，假设今天COVID-19疫苗需要救济的案子很多，就会面临美国想要避免的
状况，”林欣柔说，只是因为目前多数审议结果都是无关，因此没有发生基金排挤问题。
台湾COVID-19疫苗救济的钱从哪里来？负责采购和分配疫苗的疾管署似乎都没有弄清楚。
依据《预防接种受害救济基金征收及审议办法》规定，药厂要将疫苗卖给政府，每一剂疫
苗需要付1.5元充作预防受害救济基金。但是，COVID-19是全球紧急公卫事件，多数药厂
是因各国政府需求才投入研发、提供疫苗，要求药厂照常规疫苗提拨，也并不合理。
再加上，政府取得的疫苗不见得直接向原厂采购。也有来自日本、立陶宛、波兰、斯洛伐
克、捷克等多国都捐赠，还有由台积电、鸿海暨永龄基金会、慈济基金会共同民间采购后
捐给政府的疫苗，要如何在合约中要求药厂给付救济基金？
但《报导者》两度向疾病管制署副署长庄人祥求证，他都表示“COVID-19疫苗救济基金是
由厂商支付”。记者再向卫福部次长薛瑞元求证，薛瑞元才证实，COVID-19疫苗救济基金
，是由政府编列补足。
薛瑞元解释，由于COVID-19的疫苗属于EUA疫苗，当初政府在与药厂签订合约时就有共识
，这部分由政府编列特别预算来负担。由政府与药厂采购的疫苗，在洽谈合约时，同时根
据采买剂数，编列救济基金。而由他国捐赠，或民间采购后捐给政府的疫苗，同样在确定
收到疫苗后，政府按照剂数将对应的金额，投入救济基金里头。
不过，EUA疫苗的救济基金，仍是放在常规疫苗基金里一起用。
效应四：审议办法两度修法，让疫苗救济更为困难
2018年与2021年，卫福部两度修改《预防接种受害救济基金征收及审议办法》，在这之前
，审议办法中针对“无关”的判定标准，是条列出5项不予救济的状况，包括发生死亡、
障碍、严重疾病或其他不良反应与疫苗无因果关系、常见、轻微或可预期的接种后不良反
应、因心理因素所致的障碍、证据不足致无法认定，或非因预防接种目的使用疫苗致生的
损害。
两次修法逐步限缩民众受害情形与疫苗“无关”的依据。包括“若有医学实证文献，证明
疫苗与受害情形无关，或医学实证文献未支持关联”，则可认定无关、“医学实证支持其
关联性，但发生时序并不合理，或综合研判不足以支持其关联性”，以及若无医学文献，
则可衡酌医学常理判断认定无关。
卫福部在审议办法修法说明中指出，修法是参照2018年世界卫生组织（WHO）评估准则；
但翻出该准则，并未看到有“医学实证未支持其关联性也是为无关”的内容。刘宏恩也表
示，自己看完了整份内容，无法理解为何会借由此份评估准则得到修法的方向。
林欣柔透露，这项新法标准确实成为VICP委员们判断COVID-19个案受害情形与疫苗关联的
主要依据：
“因为以人口群体的大型医学文献来说，通常都要1、20年，长久且大量人口的研究
，COVID-19的个案不太可能有这类文献，但委员们若判断两者关联性极低、又没有期刊文
献支持时，就会以此判定无关。”
一名不愿具名的VICP委员说，目前COVID-19疫苗审理的案件多半年纪较大且有很长的病史
，在因果关系的判定上，只要有其他病史可以解释其副作用情形，就会以过去病史来解释
死因或受害情形，“这对医师来说比较可以接受。”
刘宏恩指出，多位注射疫苗后死亡的民众，可能原本就罹患其他疾病，若以病史暗示死亡
与疫苗之间无因果关系，这样的说法过于轻率，“事实上，疫苗不良反应原本就包括因为
疫苗造成民众既有病情加剧，或快速恶化的类型。即便解剖初步发现死亡原因是主动脉剥
离，但疫苗是否为诱发因子或加重因子，仍然有待厘清。”
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效应五：VICP审议过程的公开透明性遭质疑，恐增加诉讼
一名VICP委员透露：
“在修法前，委员会的讨论真的常会凭感觉，我们（委员）拿到个案资料时，偶尔会
看到‘家境不好’的注记，有时部分委员同情个案，就会提高医疗补助费用。有些个案则
以‘无法确定’名义，多少给一点补偿；但这也时常收到民众抗议，认为‘既然是无法排
除，为何补偿金额这么低？’而走上诉愿一途，久而久之委员们就会选择直接判定无关。
”
WHO在2021年2月17日，针对COVAX所提供疫苗接种后的救济，通过了一项“无过失补偿机
制”，让COVAX平台中92个低收入、中低收入国家或经济体，使用COVAX所提供疫苗而出现
严重不良事件、死亡时，就可申请补助。这项补偿计画的宗旨是要“快速”、“稳健”而
且“透明”，让任何受害者在短时间内、更容易获得公平的赔偿。
台湾不在92个国家的名单之一，且长期有自己的疫苗救济审议系统，但审议委员会讨论过
程的公开透明程度、一致性、成员代表性，在审议过程中都曾受到质疑。
以VICP小组的会议纪录来说，不仅是采整理过、非逐字稿的方式呈现，部分纪录就连基本
资讯，包含个案接种的是哪一种疫苗、哪一个厂牌的疫苗等都没有写出，看完并无法增进
理解。这难免让民众困惑：审议委员会判断有关、无关或无法确定的依据是什么？因而可
能对“无关”的结果不服，进而走向诉讼一途。
打AZ疫苗后即出现心肌梗塞的51岁陈仕津，因未获救济核可，决定向行政法院提出诉讼；
而他本身就服务于医院，在新北市广川医院担任营运长。
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陈仕津接种第一剂AZ疫苗20天后心肌梗塞，被救回一命后他申请疫苗受害救济，结果VICP
判无关，诉愿被驳回，正准备提出行政诉讼。图为陈仕津疑似疫苗接种后足部出现的大片
斑点。（摄影／林彦廷）
2021年5月，陈仕津施打了第一剂AZ疫苗，全身出现红斑、剧烈头痛，持续到第20天突然
昏迷，所幸当时人就在医院上班，救回一命，后诊断为“急性心肌梗塞及冠状动脉粥状硬
化心脏病”。他立刻提出疫苗受害救济申请，虽然在医院工作，但病历搜集过程冗长，历
时110天才进入审议程序。10月21日，VICP审议结果为无关，理由是因病历资料有高血糖
与高血脂病史，但他不接受，认为自己过去从未有过相关心血管疾病就医纪录，VICP拿到
的仅是健检资料。
“整个审议过程中我没有收到任何的咨询，我的就医纪录也非常单纯，怎么就凭着我健检
资料，就认定打疫苗和心肌梗塞无关？”陈仕津认为，审议的时间应该要快速、过程也要
透明，才能让民众信服。
陈仕津更指陈，自己身为第一线医院人员，属于最早接种疫苗的族群，在当时连医院都没
有收到相关的疫苗接种作业指引，更不要说疫苗救济的宣导资讯，“即使是对于医院工作
者，也不见得分得清楚药害救济跟疫苗救济两者不同，更何况是一般民众？”
陈仕津因为在自己Facebook上详述，从2021年6月提出疫苗受害救济后，到审议结果出炉
的过程。他表示，至少有数十人看到他的经历后向他联系，且不少为家属疑似接种后死亡
的个案；他也试图号召有同样疑虑的人站起来发声，一周就接到了4、5位来信。
效应六：审议委员“吃力不讨好”，公亲变事主
台湾与美国疫苗救济程序上最大的不同，在于美国是由民众举证、卫生主管机关调查，VICP只负责裁判。虽然必须要由民众找证据，但政府为了减轻民众负担，
通常会直接列有疫苗常见不良反应症状表单（Vaccination Injury Table），采用SOP的
方式，若民众打了某种疫苗，出现的不良反应有列在表格中，且时序合理，就直接给予补
偿，标准规定和流程明确。“这样的审议方式是非常公开、透明的，”刘宏恩说。
刘宏恩指出，美国对于疫苗救济裁定的标准，2005年在联邦巡回法院有个判决“Althen案
”很关键，虽然此案没有进展到最高法院，但目前在巡回法院并没有被推翻，法院采用的
疫苗与受害情形相关性认定条件只有3个：
1. 民众提出足以说明疫苗施打与不良反应关联的医疗理论。
2. 提出合乎逻辑的方法，说明个案是因疫苗接种而受到不良反应。
3. 说明疫苗施打与受害情形间有时序关系。
但台湾的VICP，得负责所有举证、逐案审议、决定补偿金额等吃力不讨好的工作。刘宏恩
说，不仅VICP费时费力，对民众来说，没有办法参与审议过程，如果真的对结果不服要提
出上诉，也无法得知审议小组、卫生局当时是以哪些资料作参考。
刘宏恩说，台湾可以思考参照美国作法，建立常规疫苗的不良反应症状表单来加快审议速
度，不仅让审议更加公开透明，同时避免因为COVID-19疫苗的审议案件太多，让其他疫苗
的审议速度变慢。更重要的是，VICP也不会“公亲变事主”，负责所有举证责任跟审议工
作。
邱南昌也同意，“VICP确实为民众做得太多了，”过去也曾讨论是否参照美国模式，由民
众来举证。但邱南昌认为，虽然美国程序明确，但若以救济结果来看，“如果参照美国的
不良反应症状表单，对应台湾过去给的补偿，一大半都不会给，我们这么做是在为民众争
取权益。”
林欣柔解释，美国VICP的补偿属于“补大不补小”，且认定采取所谓“优势证据”，关联
性要超过50%：
“美国是你的证据要能说服我疫苗与受害情形有因果关系，一旦有优势证据，给钱会
很干脆，该赔多少赔多少，不会打折。但台湾不一样，台湾几乎都补偿少量金额，救济认
定结果确实比美国来得宽松。”
建议：证据关联性画在哪里？应立法订定明确标准
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目前COVID-19疫苗的实证资料非常不足，证据关联性要画在哪里，与社会价值取舍有关，
应经过充分讨论，立法订定明确标准。（摄影／杨子磊）
林欣柔说，在VICP讨论过程中也有委员提出疑问：COVID-19疫苗的实证资料非常不足，真
的可以确定无关吗？“我也同意这样的想法，尤其在看到近年几个民众不服审议结果、告
上法院的个案，我认为问题应该在于整个制度的界线要怎么切？也就是什么程度的因果关
系应该要给予补偿？”
“医学上判断的关联性，是极低的10%？还是中间值50～60%？切在哪个地方我们认为可以
给予相关或无法确定的补偿？还是说关联性愈低，可以用打折的概念来计算补偿金额？”
林欣柔说，台湾民众比较倾向认定有因果关系，然后尽量都补偿，补偿金额可以很低，几
千到几万都有。
由COVID-19疫苗救济金额来看，VICP认定与疫苗“无关”但给予医疗补助的金额约1,112
万元；几乎与判定与疫苗“相关”、“无法确定”的救济金额1,217万元相当。不过，许
多民众在意的不是“有没有给钱”，而是“有没有审慎看待”他们出现的疑似不良反应和
疫苗可能的关系。
此外，关联性认定的界线、给予补偿的标准要定位在光谱的哪边，林欣柔直言有好有坏，
但台湾要采取哪一种作法，都需要仰赖立法者订定明确的标准：
“因为这牵涉到价值取舍，社会多看重接种疫苗者的牺牲？社会决定如何补偿这个人
的损害？这是社会的集体决定，不该是VICP该决定的事。”
以死亡救济金额来说，目前范围定在50～600万元，审议小组在判断个案受害情形与疫苗
关联性后，还需决定补偿金额，“这让我很不安，因为我是在取代立法者、司法者的角色
来做决定，”林欣柔说。
薛瑞元则强调，新修的疫苗救济审议并不严格，但由于COVID-19疫苗的资料较不足，卫福
部在审议时，会随时监测新相关证据资料作为审议认定参考，再滚动式调整。
https://www.twreporter.org/a/vaccine-injury-compensation-covid-19