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解释字号
释字第793号【党产条例案】
解释公布院令
中华民国 109 年 08 月 28 日 院台大二字第1090024723号
解释文
政党及其附随组织不当取得财产处理条例规范政党财产之移转及禁止事项，不涉及违宪政
党之解散，亦未剥夺政党赖以存续、运作之财产，并非宪法所不许。
同条例第2条第1项规定：“行政院设不当党产处理委员会……为本条例之主管机关，不受
中央行政机关组织基准法规定之限制。”与宪法增修条文第3条第3项及第4项规定尚属无
违。
同条例第2条第1项规定及同条第2项规定：“本会依法进行政党、附随组织及其受托管理
人不当取得财产之调查、返还、追征、权利回复及本条例所定之其他事项。”第8条第5项
前段规定：“本会得主动调查认定政党之附随组织及其受托管理人”，第14条规定：“本
会依第6条规定所为之处分，或第8条第5项就政党之附随组织及其受托管理人认定之处分
，应经公开之听证程序。”尚无违反权力分立原则。
同条例第4条第1款规定：“一、政党：指于中华民国76年7月15日前成立并依动员戡乱时
期人民团体法规定备案者。”与宪法第7条平等原则尚属无违。
同条例第4条第2款规定：“二、附随组织：指独立存在而由政党实质控制其人事、财务或
业务经营之法人、团体或机构；曾由政党实质控制其人事、财务或业务经营，且非以相当
对价转让而脱离政党实质控制之法人、团体或机构。”与法律明确性原则、宪法第7条平
等原则及第23条比例原则尚无违背；同款后段规定与法律不溯及既往原则尚属无违。
理由书
声请人台北高等行政法院第四庭法官（下称声请人一）审理该院105年度诉字第1685号、
第1720号及第1734号政党及其附随组织不当取得财产处理条例事件（下称党产条例事件）
，略以：依政党及其附随组织不当取得财产处理条例（下称党产条例）第2条规定（下称
系争规定一）所设之不当党产处理委员会（下称党产会），就欣裕台股份有限公司（下称
欣裕台公司）及中央投资股份有限公司（下称中投公司）是否为社团法人中国国民党（下
称中国国民党）之附随组织，依党产条例第8条第5项前段规定（下称系争规定二）主动调
查，并依同条例第14条规定（下称系争规定三）举行听证，以中华民国105年11月2日党产
处字第105001号处分书（下称系争处分一），认定该2公司之股权全部由党产条例第4条第
1款规定（下称系争规定四）所定义政党中之中国国民党持有，而中国国民党得以直接或
间接之方式对该2公司之人事、财务或业务经营之重要事项为支配，符合党产条例第4条第
2款规定（下称系争规定五）之附随组织定义。系争处分一之被处分人欣裕台公司及中投
公司，以及中国国民党，各不服系争处分一，分别依党产条例第16条规定提起行政诉讼，
请求撤销系争处分一。声请人一认其审判应适用之系争规定一至五有牴触宪法保留、权力
分立原则、平等原则、法律明确性原则及比例原则等宪法上重要原则，而有违反宪法第1
条、第2条、第7条、第14条、第15条及第23条规定之疑义，乃裁定停止诉讼程序，向本院
声请解释宪法。
声请人台北高等行政法院第六庭法官（下称声请人二）审理该院107年度诉字第260号党产
条例事件，略以：依系争规定一所设之党产会就中华民国妇女联合会（下称妇联会）是否
为中国国民党之附随组织，依系争规定二及三主动调查及举行听证，以107年2月1日党产
处字第107001号处分书（下称系争处分二），认定妇联会曾受中国国民党实质控制其人事
、财务及业务经营，且非以相当对价转让而脱离中国国民党实质控制，符合系争规定五后
段之附随组织定义。系争处分二之被处分人妇联会不服，依党产条例第16条规定提起行政
诉讼，请求撤销系争处分二。声请人二认其审判应适用之系争规定一至三及系争规定五后
段有牴触宪法权力分立原则、法律明确性原则、平等原则、比例原则及法律不溯及既往原
则，而有违反宪法第1条、第2条、第7条、第15条及第23条规定之疑义，乃裁定停止诉讼
程序，向本院声请解释宪法。
声请人台北高等行政法院第六庭法官（该合议庭成员与声请人二不尽相同，下称声请人三
）审理该院107年度诉字第1053号党产条例事件，略以：依系争规定一所设之党产会就财
团法人民族基金会（下称民族基金会）、财团法人民权基金会（下称民权基金会）及财团
法人国家发展基金会（下称国家发展基金会）是否为中国国民党之附随组织，依系争规定
二及三主动调查及举行听证，以107年6月29日党产处字第107003号处分书（下称系争处分
三），认定该3基金会皆系独立存在，而由中国国民党实质控制其人事及财务之法人，符
合系争规定五前段定义之附随组织。系争处分三之被处分人民族基金会、民权基金会及国
家发展基金会不服，依党产条例第16条规定提起行政诉讼，请求撤销系争处分三。声请人
三认其审判应适用之系争规定一至四及系争规定五前段有牴触法律保留（宪法保留）、权
力分立原则、法律明确性原则、平等原则及比例原则，而有违反宪法第1条、第2条、第7
条、第14条、第15条及第23条规定之疑义，乃裁定停止诉讼程序，向本院声请解释宪法。
查上开三件声请案均经法院裁定停止诉讼程序，并依客观上形成确信法律为违宪之具体理
由，向本院声请解释宪法，经核与本院释字第371号、第572号及第590号解释所示法官声
请释宪之要件均相符，应予受理。其声请解释意旨所主张之宪法疑义相同，爰并案审理。
本院依司法院大法官审理案件法第13条第1项规定，通知声请人等及关系机关党产会，指
派代表及代理人，于109年6月30日上午行言词辩论，另邀请鉴定人，并依关系人欣裕台公
司、中投公司、中国国民党、妇联会、民族基金会、民权基金会及国家发展基金会之请求
，到庭陈述意见。
声请人等均未于言词辩论期日到场，综合其等提出之解释宪法声请书及补充理由书，主张
系争规定一至五违宪，略以：一、政党之存续保障系属宪法保留事项，由仅具法律位阶之
党产条例予以规范，显然违反宪法保留。二、依系争规定一至三，设置党产会，由党产会
以听证程序，取代法院以司法程序决定财产权之变动，既非功能适当之机关，且侵犯司法
权核心，违反权力分立原则。三、符合系争规定四定义之10个政党中，以中国国民党最有
可能拥有符合党产条例第5条所称自34年8月15日起取得之财产，故系争规定四有个案立法
之实，违反平等原则。四、系争规定五所称之实质控制，实为受规范者难以理解且预见；
又系争规定五以“避免藉脱法行为违反政党政治之平等原则”之理由，而将同规定后段所
规范已脱离政党实质控制之过去式附随组织，与同规定前段所规范之现在式附随组织，均
一并纳入规范，有违法律明确性原则、平等原则、比例原则及法律不溯及既往原则等语。
关系机关党产会认系争规定一至五并未违宪，略以：一、政党及其附随组织不当取得财产
之处理，宪法并无详细规范，非属宪法保留事项。况党产条例仅系处理不当取得财产利益
，并未限制或剥夺政党之存续，是党产条例无违宪法保留。二、立法者本得基于其立法创
建功能，于必要时以制定特别法律之方式排除中央行政机关组织基准法（下称组织基准法
）之适用，是系争规定一第1项未牴触宪法增修条文第3条第3项及第4项规定。三、司法权
范围与司法权独占不同，且司法权具被动性，系争规定一至三授权党产会于调查后作成处
分，乃符合功能最适之要求，并未侵害司法权核心，无违权力分立原则。四、系争规定四
系以抽象方式表述法定构成要件，性质非属个案立法。纵属个案立法，亦系基于处理政党
不当取得财产，以回复既有之财产归属秩序，进而落实转型正义并促进政党公平竞争，无
违宪法第7条平等原则。五、系争规定五所为“实质控制”其“人事、财务或业务”等要
件，普遍存在于我国各领域之法规范，并非受规范者所难以理解与预见，未违反法律明确
性原则。另后段规定之附随组织，系以“非以相当对价转让”之方式脱离政党实质控制，
又因仍持续保有不当取得财产，乃纳入附随组织定义，并无违反比例原则及法律不溯及既
往原则等语。
本院斟酌全辩论意旨，作成本解释，理由如下：
一、法制背景
台湾于第二次世界大战结束后，继受中华民国法制，进入中华民国训政时期约法（20年6
月1日公布施行，下称训政约法）体制。该约法明文承认中国国民党在国家体制内，代表
国民大会行使中央统治权，具有指导监督政府之地位（训政约法第30条、第31条、第32条
、第72条及第85条参照），而于训政时期形成党国体制。
嗣中华民国宪法于36年12月25日施行，训政时期结束，进入宪政时期。惟第一届国民大会
代表于37年5月10日依宪法第174条第1款规定之修宪程序，制定公布动员戡乱时期临时条
款（下称临时条款），而第1任总统旋即于37年12月10日依据临时条款公布全国戒严令（
未包括台湾）；嗣台湾省政府、台湾省警备总司令部布告自38年5月20日起台湾全省戒严
。又于动员戡乱时期，因临时条款之规定，总统权力明显扩大，且第1届中央民意代表因
未能改选而继续行使职权，加以总统大多并兼中国国民党总裁或主席，致使中国国民党事
实上长期立于主导国家权力之绝对优势地位，从而原应随宪法施行而结束之党国体制，得
以事实上延续。
如前所述，我国于动员戡乱时期与戒严时期，系处于非常时期之国家体制。直至76年7月
14日总统令，宣告台湾地区（不含金门、马祖）自同年7月15日零时起解严，嗣第1届国民
大会临时会于80年4月22日，三读通过宪法增修条文，并决议废止临时条款，同月30日总
统令，宣告动员戡乱时期于同年5月1日终止，国家体制始渐回归自由民主宪政秩序。立法
者为确立宪法所彰显之自由民主宪政秩序价值以及宪法之基本权保障，就非常时期违反自
由民主宪政秩序及严重侵害基本权利之不法或不当过往，认于民主转型之后有予以重新评
价及匡正之必要，且以政党既能影响国家权力之形成或运作，自应服膺自由民主宪政秩序
，以谋求国家利益为依归，不得借此影响力谋取政党或第三人不当利益，而认其利用执政
机会或国家权力取得之财产，亦应回复，俾建立政党得为公平竞争之环境，以落实转型正
义。惟如依党产条例制定前之当时法律规定请求政党回复，或已罹于时效，或已逾除斥期
间，且可能涉及第三人已取得权益之保障，均有其困难，立法者乃以特别立法方式制定党
产条例，以规范处理政党不当取得财产事项（党产条例第1条立法理由参照）。
二、所涉基本权、宪法对政党政治之保障与审查密度
宪法第15条规定人民财产权应予保障，旨在确保个人依财产之存续状态，行使其自由使用
、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害（本院释字第400号、第709号、
第732号及第747号解释参照）。另宪法第14条规定之结社自由，不仅保障人民得自由选定
结社目的以集结成社、参与或不参与结社团体之相关事务，并保障由个别人民集合而成之
结社团体就其本身之形成、存续及与结社相关活动之推展，免受不法之限制（本院释字第
479号及第724号解释参照）。而结社团体财产之使用、收益及处分，固受宪法第15条财产
权之保障，与其存续、运作及发展息息相关者，亦受宪法第14条结社自由之保障。
政党为人民之政治性结社团体，基于宪法第14条结社自由之保障，政党就其存续、内部之
组织与运作以及对外活动等，自不受国家恣意之干预。查宪法以民主国原则为基本建制原
则，系以人民作为一切国家权力来源（宪法第1条及第2条参照），由人民透过参政权之行
使，实际参与国家权力之运作，以提供国家权力运作之民主正当性基础。政党则系在协助
人民形成政治意见，并透过选举参与国家机关及公职人员之建构，将凝聚之个别国民意志
转化成国家意志予以实现，而直接或间接影响国家运作，于民主政治运作有其重要性与必
要性。政党既能影响国家权力之形成或运作，自应服膺自由民主宪政秩序，以谋求国家利
益为依归，不得借此影响力谋取政党或第三人不当利益。政党与其他结社团体，对于个人
、社会或民主宪政制度之意义既有不同，其受宪法保障与限制之程度自有所差异。
政党政治攸关民主制度之运作，乃宪法上民主原则之核心内涵，国家自应致力于建立并确
保复数政党得以自由形成发展与公平参与选举之法治环境，包括选举制度与政党财务等领
域，使各政党得在公平竞争下参与民主政治，争取执政机会，并以谋求全民福祉为依归。
又政党机会平等受宪法民主原则与平等权之保障，其目的在确保政党政治之健全运作与政
党公平竞争，除禁止国家权力之行使以党派为无正当理由之差别待遇外，政党应享有在民
主竞争下公平参与选举及平等接近使用各种公共资源之机会，并排除对政党公平竞争产生
不良影响之因素。
尤其就政党财务而言，其不仅事实上影响各政党之竞争资源，亦影响政党能否正常运作及
能否致力履行协助人民形成政治意见之任务，更涉及政党公平竞争机制之建构。是国家为
满足现代民主法治国家之政党政治及政党机会平等之要求，自应对政党财务予以适度规范
。从而，政党之财产权相较于其他人民团体，国家得予以更多限制或赋予特权（例如政党
补助金）。
于动员戡乱与戒严之非常时期结束前，政党因当时之党国体制，或于非常时期结束后，凭
藉执政优势，以违反当时法令，或形式合法但实质内容违反自由民主宪政秩序要求之方式
，自国家或人民取得财产，并予以利用而陆续累积政党财产，致形成政党竞争机会不平等
之失衡状态。基于宪法民主原则保障政党机会平等及建构政党公平竞争机制之义务，国家
应采取回复或匡正之措施，以确立宪法所彰显之自由民主宪政秩序价值。惟其内容仍须符
合法治国原则之要求，即无论何种国家权力之行使，均须合于权力分立原则、基本权之保
障，及其所蕴含之比例原则、法律明确性原则及司法救济等。若系就财产予以剥夺或限制
，除应符合法律保留原则，其赋予忍受财产剥夺或限制之对象范围、所得剥夺或限制之财
产范围以及采取剥夺或限制财产之手段，尚应符合宪法第7条平等原则及第23条比例原则
。而考量政党及其附随组织不当取得财产之调查及处理，不仅涉及政党公平竞争，外观上
与实质上亦涉及对特定政党及其附随组织财产之剥夺，是其限制之目的须为追求重要之公
共利益，且其手段与目的之达成间应具有实质关联。
三、党产条例所规范之事项，不涉及违宪政党之解散，亦未剥夺政党赖以存续、运作之财
产，非宪法所不许
声请人等以宪法增修条文第5条第4项后段及第5项规定为主要论据，而认政党之存续保障
应属宪法保留，由仅具法律位阶之党产条例对政党财产之移转、禁止事项予以规范，显然
违反宪法保留等语。惟查宪法增修条文第5条第4项后段及第5项固规定：“司法院大法官
……组成宪法法庭审理……政党违宪之解散事项。”“政党之目的或其行为，危害中华民
国之存在或自由民主之宪政秩序者为违宪。”然仅系就攸关政党存续之违宪政党解散事项
，明定由司法院大法官组成宪法法庭审理之，旨在排除立法者循一般立法程序制定法律，
就违宪政党之解散事由及其程序自为规范或为相悖之规定，而非同时禁止立法者以法律规
范无涉违宪政党解散之其他事项，如政党之成立、组织、财务及活动等。党产条例目的在
调查及处理政党、附随组织及其受托管理人不当取得之财产，建立政党公平竞争环境，健
全民主政治，以落实转型正义（同条例第1条参照），其相关规范并不涉及违宪政党之解
散，纵涉及政党财产之移转、禁止事项，亦未剥夺政党赖以存续、运作之财产（如党费、
政治献金、竞选经费之捐赠或竞选费用补助金等，同条例第5条第1项参照），自非宪法所
不许。
四、系争规定一至三部分
（一）系争规定一第1项规定，与宪法增修条文第3条第3项及第4项规定尚属无违
依宪法第61条规定，行政院之组织应以法律定之；至行政院所属各级机关之设置与组织，
应如何为之，宪法并未明文规定。惟以行政院为最高行政机关之层级式行政体制，其建构
攸关国家任务之有效履行，乃属国家重要事项，基于民主原则与权力分立原则，立法院自
得以法律明定或授权以命令订定行政院所属各级机关之设置与组织。宪法增修条文第3条
第3项及第4项规定：“（第3项）国家机关之职权、设立程序及总员额，得以法律为准则
性之规定。（第4项）各机关之组织、编制及员额，应依前项法律，基于政策或业务需要
决定之。”系授权立法者得以准则性法律，就国家行政体制之建构为框架性规范，并使各
机关之组织、编制及员额之决定，得于该等法律框架下为之，以收国家机关总体规划布建
之效。上开规定，系于立法者以法律建构个别行政组织之权限外，增加其就行政组织之一
般性、框架性立法权限，但并未因此而剥夺立法者制定单独组织法或兼含组织法规定之法
律之权限，亦非谓立法者制定关于行政组织之法律时，若未遵循同属法律位阶之准则性法
律规定，即构成违宪。
系争规定一第1项规定：“行政院设不当党产处理委员会（以下简称本会）为本条例之主
管机关，不受中央行政机关组织基准法规定之限制。”即以党产条例之规定，设置非属行
政院组织法所明定之行政机关，排除组织基准法相关规定之适用。按组织基准法系依宪法
增修条文第3条第3项规定制定，就系争规定一第1项是否因排除组织基准法第5条第3项规
定：“本法施行后，除本法及各机关组织法规外，不得以作用法或其他法规规定机关之组
织。”之适用，从而牴触宪法增修条文第3条第3项及第4项规定乙节，查立法者基于其职
权，本非不得于作用法中为具组织法性质之规范，故其本于政党及其附随组织不当取得财
产之调查及处理须特别立法之立法政策，衡酌为达党产条例所规范目的之整体法规范需求
及效能，于系争规定一第1项明文规定党产条例主管机关之组织，不受组织基准法之相关
限制，自与宪法增修条文第3条第3项及第4项规定尚无牴触。
惟党产条例并未明定党产会之机关层级，致其究属行政院所属二级或三级独立机关，不免
令人产生疑义。有鉴于制定在后，与党产条例同属处理转型正义问题之促进转型正义条例
，即于该条例第2条第2项明定促进转型正义委员会（下称促转会）为行政院所属二级独立
机关，与党产条例明显不同；而党产会主任委员与促转会主任委员，均属特任，外观上极
易令人解读为党产会亦为行政院所属二级独立机关；又促转会委员系由行政院长提名经立
法院同意后任命之（促进转型正义条例第8条第1项参照），而党产会委员则系由行政院院
长派（聘）之（党产条例第18条第1项参照），两者之立法体例与委员任命模式亦有欠一
贯。衡诸党产条例涉及国家民主转型之重要事项，且党产会肩负实现建立政党公平竞争环
境以落实转型正义之重要宪政任务，立法者如能适时修正党产条例，明定党产会之机关层
级，应属较妥；如改列为二级独立机关，则应参照组织基准法规定其成员人数及任命程序
，以消除上述疑虑，并使相关立法间更为一致，并此指明。
（二）系争规定一至三尚无违反权力分立原则
声请人等主张党产条例设置党产会，由党产会以听证程序，取代法院以司法程序决定财产
权之变动，既非功能适当之机关，且侵犯司法权核心，违反权力分立原则等语。
按权力分立原则为宪法基本原则之一，其意义不仅在于权力之区分，亦在于权力之制衡，
以避免因权力失衡或滥用，致侵害人民自由权利。关于权力之区分，自应依宪法之规定为
之；于宪法未明文规定国家权力之归属机关时，则应依据事物属性，由组织、制度与功能
等各方面均较适当之机关掌理，俾使国家决定及其执行能更有效、正确（本院释字第613
号解释参照）。至权力之相互制衡仍有其界限，如未牴触宪法明文规定，亦未侵犯其他宪
法机关之权力核心领域，且未对其他宪法机关权力之行使造成实质妨碍、迳行取而代之或
导致责任政治遭受破坏，致机关彼此间权力关系失衡（本院释字第391号、第585号及第
613号解释参照），即无违权力制衡之要求。
系争规定一明定：“（第1项）行政院设不当党产处理委员会（以下简称本会）为本条例
之主管机关，不受中央行政机关组织基准法规定之限制。（第2项）本会依法进行政党、
附随组织及其受托管理人不当取得财产之调查、返还、追征、权利回复及本条例所定之其
他事项。”系争规定二明定：“本会得主动调查认定政党之附随组织及其受托管理人”，
系争规定三明定：“本会依第6条规定所为之处分，或第8条第5项就政党之附随组织及其
受托管理人认定之处分，应经公开之听证程序。”上述规定为党产条例关于由行政机关依
职权主动调查及就个案为第一次认事用法之决定，暨就其中依党产条例第6条及系争规定
二所为处分应透过听证程序以强化决定程序公开、透明之规范。
行政权具有主动、积极、机动、全面之特质；反之，司法权之本质，依宪法第77条规定：
“司法院……掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒。”所示，系针对具体个
案之事实及法律争议，依据宪法及法律所形成之客观价值与规范，为法之适用而进行终局
之判断，具有个案性及被动性，并不适于积极处理属全面性匡正政党不公平竞争之事务。
立法者以党产条例之特别立法，匡正政党违反当时法令或不符自由民主宪政秩序要求所取
得及累积财产之行为，规范由行政机关即党产会依法主动且全面性行使职权，而为政党及
其附随组织不当取得财产之处理，系于个案所为第一次认事用法之决定，乃依据事物属性
所作合于国家机关特性之分配，且相关人仍得依相关诉讼途径寻求救济，并未排除司法之
审查，自未侵害司法权作为适法性终局判断者之核心，亦未取代司法机关而使机关彼此间
权力关系失衡，故系争规定一至三尚无违反权力分立原则。
五、系争规定四与宪法第7条平等原则尚属无违
声请人等主张党产条例以76年7月15日前成立，而于34年8月15日起取得财产之特定政党即
中国国民党为对象所为立法，乃无正当理由之个案立法，违反平等原则等语。
按法律固以一般性、抽象性规范为常态，惟如以特定人为规范对象，或以一般抽象性方式
描述规范特征，但实际适用结果，仅单一或少数对象受该法律规范者，均属特殊类型之法
律，如其目的系为追求合宪之重要公共利益，且其所采取之分类与规范目的之达成间，存
有一定程度之关联性，即非宪法所不许（本院释字第520号、第745号、第750号及第760号
解释参照）。
系争规定四明定：“一、政党：指于中华民国76年7月15日前成立并依动员戡乱时期人民
团体法规定备案者。”系以“76年7月15日前成立”及“依动员戡乱时期人民团体法规定
备案者”之一般抽象性特征，规定应适用党产条例之政党。其实际适用结果，符合此二要
件者，共有中国国民党、中国青年党、中国民主社会党、中国新社会党、中国中和党、民
主进步党、青年中国党、中国民主青年党、民主行动党及中国中青党等10个政党（内政部
109年6月9日台内民字第1090120132号函参照）。是系争规定四之实际适用结果，系以前
述10个政党为规范对象；惟如连结适用党产条例第5条、第6条或第9条等规定，则会发生
事实上系以中国国民党为主要受调查及处理之对象。故系争规定四确属前述特殊类型之法
律。
系争规定四之立法理由谓：“考量76年7月15日解严前成立的政党，其体制多未完备，且
其在解严前的政治环境即得生存，其取得之财产有重新加以检视之必要。另按动员戡乱时
期人民团体法于78年修正公布后，增订‘政治团体’专章，开放政治性团体结社，始确立
政党之法律地位，依主管机关统计资料显示，目前合法备案之政党数目约300个，为避免
本条例规范政党数目过多，造成不必要之申报、调查程序。爰于第1款明定本条例所称政
党，指中华民国76年7月15日解除戒严前成立并于78年1月27日动员戡乱时期人民团体法修
正公布后依该法第65条但书备案者。”
查台湾地区（不含金门、马祖）之戒严系依总统令自76年7月15日零时起解严而终止，于
戒严时期，人民并无组织政党之结社自由。31年2月10日制定公布之非常时期人民团体组
织法原无政党之相关规定，其于78年1月27日修正公布为动员戡乱时期人民团体法（81年7
月27日又修正公布为人民团体法）后，就解除戒严前成立之政党，则须依该法第65条规定
报请中央主管机关内政部备案，始取得政党之法律地位，而得依动员戡乱时期公职人员选
举罢免法规定，推荐候选人参加公职人员选举（同法第48条规定参照）。唯同时符合上述
二要件者，始为当时存在之合法政党，而须纳为党产条例之规范对象。
其次，解严前，我国并无有关政党财务法制之法律规定，而系于解严后始陆续增订，如78
年2月3日修正公布之动员戡乱时期公职人员选举罢免法第45条之5规定等。由于解严前并
无针对政党财务之法规范，容有政党以违反当时法令或形式合法但实质内容违反自由民主
宪政秩序要求之方式，陆续取得并累积不当财产，自应将其纳为规范对象。此外，由于解
严后，合法备案之政党数量庞大，如均纳为规范对象，势必打击过广，自亦应适度限缩。
惟系争规定四连结党产条例其他相关规定之适用结果，于符合系争规定四所定二要件之10
个政党中，事实上系以中国国民党为主要受调查及处理之政党。查训政约法赋予中国国民
党在训政时期具有指导监督政府之地位。36年12月25日行宪后，宪法与临时条款虽均未赋
予中国国民党法定之一党统治地位，然至89年第一次政党轮替前，中国国民党事实上长期
立于主导国家权力之绝对优势地位。又中国国民党于长期执政期间，经由拨归经营日产、
行政院及各级政府机关之补助、转帐拨用、赠与等方式，以无对价或不相当之对价取得财
产，或经政府准许党营事业特权经营特定业务等途径，取得大量资产，致其在透过选举争
取执政机会上，与其他政党相较，仍拥有不公平之优势竞争地位。此等不当取得之财产，
自应予以回复，俾建立政党得为公平竞争之环境，以落实转型正义。
是系争规定四为避免打击过广，乃以“76年7月15日前成立”及“依动员戡乱时期人民团
体法规定备案者”二要件，适度缩减受不当取得财产调查之政党范围；纵认系争规定四连
结党产条例其他相关规定之适用结果，事实上系以中国国民党为其主要适用对象，然此亦
为前述我国政治社会背景演进下，中国国民党过往特殊地位之结果。核其目的系为避免过
度干扰政党活动及耗费行政资源，并有效进行政党不当取得财产之调查及处理，以建立政
党公平竞争环境，健全民主政治，落实转型正义，而属特别重要之公共利益；又其分类手
段与其目的之达成间，亦具有实质关联，与宪法第7条平等原则尚属无违。
六、系争规定五部分
（一）系争规定五与法律明确性原则尚属无违
按法律明确性之要求，非仅指法律文义具体详尽之体例而言，立法者于制定法律时，仍得
衡酌法律所规范生活事实之复杂性及适用于个案之妥当性，从立法上适当运用不确定法律
概念而为相应之规定。如法律规定之意义，自法条文义及立法目的与法体系整体关联性观
点观察非难以理解，且个案事实是否属于法律所欲规范之对象，为受规范者所得预见，并
可经由司法审查加以认定及判断者，即无违反法律明确性原则（本院释字第432号、第594
号及第768号解释参照）。
系争规定五明定：“二、附随组织：指独立存在而由政党实质控制其人事、财务或业务经
营之法人、团体或机构；曾由政党实质控制其人事、财务或业务经营，且非以相当对价转
让而脱离政党实质控制之法人、团体或机构。”所称“实质控制其人事、财务或业务经营
”一词，除见诸公司法第8条第3项之明文规定外；于86年6月25日修正公布之公司法第369
条之2第2项及行政法领域亦有“直接或间接控制人事、财务或业务经营”之类似用语，如
80年2月4日制定公布之公平交易法第6条第1项第5款（现行法第10条第1项第5款）、99年2
月3日修正公布之土壤及地下水污染整治法第43条第3项及99年8月4日修正公布之公务人员
退休法第8条第2项第2款第3目、第23条第1项第3款第3目（105年5月11日修正公布为同条
项第5款第3目，另此法明文规定受控制之团体或机构包含财团法人；又此法虽已废止，但
106年8月9日制定公布之公务人员退休资遣抚卹法仍有相类规定）等。是“实质控制其人
事、财务或业务经营”一词，虽属不确定法律概念，但于我国法制上尚非陌生。
实质控制或类似用语之直接或间接控制，不论其文义或于前述法律规定之规范意旨，均在
彰显控制者与被控制者间存有支配、管领或从属之密切关系；且系争规定五已具体明定实
质控制系根据人事、财务或业务经营等面向为判断。是依其法条文义、立法目的与法体系
整体关联性观之，其意义应非受规范者难以理解，且个案事实是否属于系争规定五所欲规
范之对象，亦为其所得预见。况政党以捐助、出资或其他方式实质控制之营利性或非营利
性法人、团体或机构，虽属独立存在之组织，但其与特定政党间之前述密切关系，应为其
等所充分知悉。又实质控制之涵义最终亦可由法院依一般法律解释之方法予以确认。故系
争规定五核与法律明确性原则尚属无违。
（二）系争规定五与宪法第7条平等原则尚属无违
声请人一主张系争规定五前段、后段均以“避免藉脱法行为违反政党政治之平等原则”，
而将已脱离实质控制者亦同纳入，显系不等者等之，而违反平等原则；声请人二主张系争
规定五之附随组织之规范没有任何差异，也没有任何缓和措施，面对不同本质之差异，明
显有违平等原则等语。
按宪法平等原则要求等者等之，不等者不等之，法规范如系对相同事物作相同处理，即与
平等原则无违。查系争规定五之立法理由称：“政党以捐助或出资之方式控制之营利性或
非营利性法人、团体或机构，虽属独立存在之组织，但受政党实质控制，二者有密不可分
之关系，应一并纳入本条例调查及处理之范围，以避免藉脱法行为违反政党政治之平等原
则”，究其意旨，系以现由及曾由政党实质控制之附随组织与政党间关系极为密切，该等
组织所拥有之财产，亦可能为不当取得财产，因此应一并纳为规范对象，俾避免妨碍不当
取得财产之调查及处理，影响政党公平竞争环境之建立及过往违反自由民主宪政秩序状态
之匡正，以落实转型正义，核系基于合宪之特别重要公益目的。
又系争规定五所定义之附随组织包含两类型，其前段所定义者为现由政党实质控制其人事
、财务或业务经营者；后段所定义者则为曾由政党实质控制其人事、财务或业务经营，且
已以非相当对价转让而脱离政党之实质控制者。基于财产原则上具可转让性（或原物或换
价），现由或曾由政党实质控制者均可能有源自政党之不当取得财产，且系争规定五后段
所定义非以相当对价转让而脱离政党实质控制者，在不足相当对价范围内，可能仍实质拥
有不当取得财产。是系争规定五后段与其前段所定义之附随组织，就是否拥有不当取得财
产而言，实属相同事物。至系争规定五前段及其后段就现在是否受政党实质控制一节虽然
有别，但此差异对于避免妨碍不当取得财产之调查及处理而言，并不具分类重要性，而无
须为差别待遇。故系争规定五后段将曾由政党实质控制，且非以相当对价转让而脱离政党
实质控制之法人、团体或机构，并同前段“独立存在而由政党实质控制其人事、财务或业
务经营之法人、团体或机构”，均纳为党产条例规范对象，与宪法第7条平等原则尚属无
违。
另系争规定五仅系附随组织之定义性规定，至因适用此一定义性规定，进而应适用党产条
例相关规定所生之各种法律效果，则属适用各该规定所致，尚非因系争规定五所生。是系
争规定五是否有违宪法第7条规定之平等原则，与各该法效规定是否有违平等原则系属二
事，并此叙明。
（三）系争规定五与宪法第23条比例原则尚属无违
系争规定五旨在避免现由及曾由政党实质控制，且可能拥有不当取得财产之组织，妨碍不
当取得财产之调查及处理，影响政党公平竞争环境之建立及过往违反自由民主宪政秩序状
态之匡正，以落实转型正义。核其目的系为追求特别重要之公共利益，洵属合宪。
系争规定五前段定义之附随组织，系指现由政党实质控制者，而基于政党对此等组织系于
人事、财务或业务经营等面向具支配性之影响力，是此等组织所拥有之财产，极可能系由
政党以不当方式使之取得，而涉及不当取得财产。故政党仍得借由对该附随组织之实质控
制力，而实质掌控该等不当取得财产。另系争规定五后段所定义者，既曾是系争规定五前
段定义之附随组织，虽已脱离政党之实质控制，但若其脱离实质控制，是以无对价或非相
当对价之方式为之，则此等组织所拥有之财产，亦可能属不当取得财产。是系争规定五将
现由或曾由政党实质控制之法人、机构或团体，纳入附随组织之定义范围，使其等受党产
条例规范，以避免妨碍不当取得财产之调查及处理，明显有助于立法目的之达成。
系争规定五前段定义之附随组织，既现由政党实质控制者，而与政党有支配、从属之密切
关系，自应将之作为党产条例之规范对象。另后段所定义者，虽已脱离政党之实质控制，
但其既系以非相当对价转让而脱离政党之实质控制，则在不足相当对价之范围内实质上仍
拥有不当取得财产，若未将其并列为党产条例之规范对象，不当取得财产之调查及处理易
生重大缺漏。是于有效调查及处理不当取得财产上，并无其他相同有效之手段，故系争规
定五定义之附随组织范围具有必要性。
又衡诸纳入系争规定五定义之附随组织范围者，虽将并同政党成为党产条例之规范对象，
从而扩张调查及处理不当取得财产之规范对象范围，致此等附随组织之财产因被调查及处
理而受影响，但相较于调查及处理不当取得财产之重大缺漏，将影响政党公平竞争环境之
建立及匡正过往违反自由民主宪政秩序状态之特别重要公共利益而言，尚属均衡。
综上，系争规定五之定义附随组织规定，其手段与目的之达成间具实质关联，与宪法第23
条比例原则尚属无违。
至因适用系争规定五之定义性规定，进而应适用党产条例相关规定所生之各种法律效果，
属适用各该规定所致，尚非因系争规定五所生。是系争规定五是否有违宪法第23条比例原
则，与各该法效规定是否有违比例原则系属二事，并此叙明。
（四）系争规定五后段规定与法律不溯及既往原则尚属无违
声请人二主张系争规定五后段规定，系以现在之法律处理过去已经结束之特定事件，乃法
律溯及既往，违背现代法治国之法律不溯及既往原则等语。
按基于法安定性及信赖保护原则，限制或剥夺人民权利之法律规范（下称不利性法律规范
），原则上不得溯及既往生效；亦即法律原则上不得溯及适用于该法律施行前即已终结之
事件。惟立法者制定溯及既往生效之不利性法律规范，如系为追求宪法重大公共利益，仍
非宪法所当然不许。又，受规范对象据以主张信赖保护之信赖基础，与自由民主宪政秩序
不相容者，其信赖自不值得保护，更不生信赖保护之问题。
符合系争规定五后段规定或依此规定被认定为附随组织者，即有党产条例调查及处理附随
组织财产之相关规定之适用。是对相关之法人、团体或机构而言，系争规定五后段规定虽
采定义性规定之立法体例，性质上仍属不利性法律规范。又相关组织曾受政党实质控制，
但嗣后已脱离之事实发生于党产条例施行前者，依系争规定五后段之规定，仍得以被评价
、认定为附随组织，于此范围内，系争规定五确系具溯及既往效力之法律。
惟系争规定五之目的，系为认定与政党关系密切之附随组织，进而得以调查及处理其源自
政党之不当取得财产，以建立政党公平竞争环境，健全民主政治，并落实转型正义，故系
争规定五所欲追求者，乃宪法上重大公共利益，其后段规定之溯及既往效力，具有合宪之
正当事由。而有系争规定五后段规定之适用之法人、团体或机构等组织，于其曾受政党实
质控制，但于党产条例施行前即已脱离其控制之时，就系争规定五后段规定将其溯及纳为
规范对象，纵欠缺预见可能性，然其据以信赖之基础，系源自戒严与动员戡乱之非常时期
下党国不分之威权体制，与自由民主宪政秩序大有扞格，其信赖自不值得保护，不生信赖
保护之问题。是系争规定五后段规定，与法律不溯及既往原则尚属无违。
七、不受理部分
声请人二就党产条例第3条、第5条第1项、第6条第1项、第9条第1项、第5项及第27条第1
项规定声请解释部分，查此等规定并非声请人二审理该党产条例事件所应适用之法律，与
本院释字第371号、第572号及第590号解释所阐释法官声请解释宪法之要件不符，应不受
理。