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回到初衷的宪政改造努力
施正锋 东华大学民族事务暨发展学系教授
由于国民党的储君打出朝向内阁制的宪改主张，在野的民进党不得不消极回应；蔡英文主
席颇有总统选举舍我其谁的气势，不可能呼应将宪政体制调整总统为虚位元首的内阁制，
因此看来，顶多只会接受恢复总统任命阁揆必须经过国会同意。比较去脉络化的是，台湾
教授协会经过半年多的会商，竟然提出奥地利式的内阁制，也就是维持总统直选、却没有
实权。
由媒体近来报导的宪改活动及诉求看来，似乎大多数的人都忘掉当年推动总统制的初衷了
。还好，太阳花要角黄国昌，多少还有台湾宪改运动中的总统制记忆；同样地，留学英国
的台大教授姜皇池也对内阁制表示相当的保留。至于一向支持内阁制的台湾守护平台成员
颜厥安，倒是保持开放的态度，只坚持必须强化国会的功能，也就所谓的议会主义。
综观此番宪改的理由，主要是归咎马英九总统以行政权凌驾立法权，因此希望厘清彼此的
宪政关系。大体而言，公民团体认为问题出在代议政治不彰，其实是不满立委把党意置于
民意之上，不过，除了降低罢免、以及公投的门槛，尚未看到比较具体的宪政体制主张。
至于政治人物使用听来比较有深度的说法，是所谓的权责不符，也就是即使行政院长被迫
下台，却对无能的总统莫可奈何。
只不过，不管是总统制、内阁制、还是双首长制，最高行政首长都有其权力以及负责的对
象。具体而言，在内阁制之下，最高行政首长是总理，必须对国会负责；相对之下，总统
既是国家元首、又是最高行政首长，直接对选民负责，与国会相互牵制而达到平衡；至于
双首长制，因为是双元行政，总统与总理之间的权力关系不确定，往往是宪政纷争的根源
。中华民国宪法原本有双首长制的特色，经过1997年修宪，总统任命阁揆不再需要国会同
意，迄今的宪政运作比较像是总统制。
如果说权责不是争议，议者的另外说法是总统制比较容易造成独裁政权、而内阁制比较有
利于民主政治的发展，他们的理由是美国为世界上唯一成功实施总统的制国家。这样的看
法反映的是无知的偏见，毕竟，自从拉丁美洲国家在1980年代民主化以来，基本上采取总
统制；相对地，不管是战前的欧洲大陆、还是战后的殖民地独立国家，采取内阁制而走向
法西斯政权、或是军事政权的比比皆是。至于总统制只适合联邦制国家、或是美国式的所
谓柔性政党，那也是取样不足的事后诸葛亮谬误。
至若于认为总统制缺乏国会监督，那也是把内阁制的质询当作尚方宝剑；事实上，总统制
之下的国会透过听证行使调查权，可以有效防止总统行政权的独大。大家如果有机会看到
英国内阁制的运作，由于政党体系是两党制，只要执政党能掌控国会多数，内阁与影子内
阁的辩论只是打嘴鼓，不会有实质的政策影响。尤有甚之，碰上强势的总理，国会的年轻
同志（后排议员）在党鞭伺候之下缺乏自主性，为了有入阁见习的机会，更是噤若寒蝉。
试想，今天如果我们采行的是内阁制，由于国民党在国会有绝对多数，马英九岂不更是作
威作福？
再则，未来果真国、民两党为了安抚小党，一方面降低不分区分配席次的门槛，譬如又目
前的5%降为3%，另一方面又将选举制度由目前的日本式并立制调整为德国式的联立制，虽
然让小党可以在国会有一席之地、甚至于成立党团，很可能出现零碎化的多党制。届时，
除了组成联合内阁的过程旷日废时，万一内阁出现不负责任的极右派政党，予取予求，政
府疲于奔命且是民主之福？
总之，如果只是为了应付了事而恢复阁揆同意权，虽然因为变动最少而看来务实，却是作
茧自缚；试问，法国第五共和国宪法是为了戴高乐量身订做，为什么我们要东施效颦？同
样地，如果要改弦更张内阁制，我们当年倡议总统制的理由，特别是超越族群党派、带领
国人面对中国，难道都已经达成了吗？这些必须向支持者说明清楚。