黄国昌
1 小时前
关于宪政改革的可能与反思
过去几天，重新复习了我国宪政改革的轨迹，也大量阅读了美国制宪历程与当代宪法理论
，不断思索为何虽然台湾进行宪政改造的必要性如此之高，但是这个议题却难以点燃人民
投身宪改的热情？甚至连政治人物也显得兴趣缺缺？鲜见政治领导人挺身倡议宪改的呼声
？
第一个可能的因素是，人民对于宪改的热情与动力，在1990年代进行六次“分期付款式”
的宪法修正之后，即使没有消磨殆尽，可能也已折损大半。
吊诡的是，前几次宪改的结果，虽然透过国会全面改选与总统直选，在相当程度上解决了
统治“正当性”与“代表性”的问题，但是由于欠缺全盘的规划与细致的审议，依然未能
发挥“建立权责相符、有效监督制衡的政府”以及“因应时代变迁提升人权保障”的宪法
功能。这样的结果，不是更应该突显“痛定思痛、重新擘划”宪改蓝图的动力吗？还是台
湾人民已经对宪改感到失望，觉得反正愈改愈糟，因而显露疲态呢？
第二个可能的因素是，我国在第七次修宪后，设立了可谓是全球最为严苛的修宪程序要求
（立法委员3/4出席、出席3/4同意，提出宪法修正案，然后交由全民复决，必须全体选民
过半数同意──即约900万人投票同意），在目前的政治生态下，让修宪几乎成为一件“
不可能的任务”。面对如此严苛的修宪门槛，即使有满腔的热情，恐怕也被浇熄了大半。
具体而言，在目前113席立法委员中，只要有29名立委杯葛不出席，任何的修宪提案都无
法获得讨论通过的机会。也就是说，两大政党都有实质抵制修宪的能力。下一个问题是：
国民党政客会同意修宪吗？在目前整个宪法内容极度有利于国民党政策与利益的现状下（
包括增修条文前言“国家统一前需要”的文字、第11条“一国两区”的界定、立法委员的
选举规则等），国民党政客同意修宪的诱因何在？
依循目前宪改的规则，如果要创造修宪的可能性，不外两种途径。
第一种，创造“修宪租”，让掌握修宪提案权的政客可以“收租”，例如增加立委委员的
名额、扩大立法委员职权。换句话说，就是让立法委员有糖吃。只是，这种取径的修宪，
恐怕将会唤醒以前国大代表利用修宪“扩权自肥”的历史记忆，是否能够获得人民普遍支
持，大有疑问。
第二种，让反对修宪的政客无法当选。这当然是一个值得努力的目标，只不过衡诸目前的
政治现实，加上宪改议题在选民投票意向上所扮演的角色，如何能让反对修宪的立法委员
在下次选举中无法超过29名，实在是一个超级大哉问。
这样的推演，在表面上似乎让人对宪政改革的前景感到悲观，但也提供了我们进一步反思
的契机。
首先，既然宪法应该是“人民意志”(The Will of the People)的产物，而代议机关又是
因宪法才能存在，则为何可以容任少数的代议士阻断人民修宪的要求呢？换句话说，人民
作为主权者，本应有因应时代需求进行修宪的权限，这样的权限，如何可以因1/4立法委
员的杯葛就遭受彻底的空洞化呢？
我国目前的修宪规则，不仅让立法委员垄断修宪提案权，甚至让少数立委可以彻底杯葛人
民修宪的要求，严重架空了宪法所奠基的国民主权原则，也违反了多数决的民主原则。
此外，在这样的修宪规则下，更不当地阻碍了新世代的国民因应政经社会变迁而调整选择
宪政体制的可能性。举例而言，在我国宪法增修条文前言关于“国家统一”的文字以及第
11条关于“一国两区”的规定，可谓是现行宪法最为虚幻不实的“僵尸条文”。这些文字
是在尚未改选的“万年国代”于1991条修宪时所增设。这些根本欠缺台湾民意基础的万年
国代所制订的文字，在二十几年后的今日看来，根本违反目前的主流民意。但是，只要少
数的国民党立委杯葛，这些“僵尸条文”就会如同鬼魅般一直笼罩在台湾的宪政天空。
事实上，正是基于如此的论理，美国耶鲁大学法学院教授Akhil Reed Amar在其知名著作
中，才会力主美国联邦宪法第五条所订参众两院2/3同意提案的修宪程序，并非“具排他
性的修宪程序”。Akhil Amar主张，即使未为宪法所明文规定，基于国民主权的原则，美
国人民仍具有“改变政府”及“修改宪法”的宪法权利，不必透过参众两院，修宪案一旦
经由过半选民复决同意即可发生效力。
虽然笔者赞同Akhil Amar的论理，也认为我国宪法增修条文第12条所定修宪程序不合理的
严苛，极有可能让这部宪法自此“僵化”；不过，笔者认知，是否可以作出“现行第12条
规定并非‘具排他性’的修宪程序”的解释，仍有待进一步的公众讨论与宪法辩论。
如果不幸地，有权解释机关认定宪法增修条文第12条所定修宪程序具有“排他性”，若要
挣脱这部“僵化宪法”的束缚，则有必要走向“人民制宪”的道路，透过由下而上的方式
，草拟一部符合台湾需要的崭新宪法，先进行充分地公众讨论与民主审议，最后交由公民
投票依民主原则通过。
只不过，“公投制宪”的理念与道路，是否能够在政治部门找到适切的领导人与代理人，
取得人民的支持与认同，依旧充满了考验。