https://bit.ly/33OpHvB
撰文：李富茂
东盟地区在中美博弈格局下成兵家交锋之地，在中美台三角博弈下，台湾试图加入美国印
太战略，希望通过美国开通往东南亚的通道；东盟10+1的RCEP将于年底签订，在两岸关系
紧张下，台湾很有可能被排除在外。而蔡英文力推的“新南向”，除了建立在与中国大陆
作为对手的平衡之外，对台经贸的帮助为何，政策发展至今，似乎应该进行阶段性的总结
，试图看南向的难处，而因着难处又可以看到什么转机？
“新南向”政策，是蔡英文竞选第一任期总统开始，其所主打的“牛肉”。毕竟此前的
ECFA（海峡两岸经济合作架构协议）争议，造成台湾民意对中国大陆市场戒慎恐惧，蔡英
文所策划的“新南向”自然是深得民心。
蔡英文当选之后，为免除外界对政策“眼高手低”的解读，或是谋求“脱钩中国”，其所
推动“新南向”政策纲领，是以“经济共同体意识”及对话机制等出发，除了免去北京疑
虑，也是展现蔡英文给予外界“务实”的一面。
然而，随时间推移，“新南向”政策牵涉的政府机关越深越广，预算编制亦随之起涨，从
2017年的44亿新台币（1元新台币约合0.03美元）、2018年的70亿，再到2019年的70亿预
算，还加上台湾中央银行为此编列了1,000亿“新南向ODA海外公共工程融资案”等。对于
这般庞大的预算编列，台湾立委高金素梅形容蔡政府的“新南向”政策犹如威权时期国民
党政府“反共政策”，因为两者的花费相去不远。
那么，究竟蔡政府的“新南向”政策是为了台湾市场另开一条活水？还是真如台湾立委的
说词，“新南向政策就是民进党版本的‘新反共政策’”？
若以近期台湾官方提供的数据显示，2020年上半年台湾对中国大陆出口（含香港转口）达
668亿美元，成长率近10%，为成长最快的地区；对中国大陆出口占台湾总出口比重上升到
42.9 %，其中今年第二季比重更达到约45%前所未有的水平。
至于2020年上半年台湾对新南向国家（蔡政府定调的新南向政策，共含纳18国）出口的数
据为285.7亿美元，占台湾总出口比重为18.3 %。也就是说，（占台湾总出口）中国大陆
的42.9 %与（占台湾总出口）新南向18国18.3 %相比，显然蔡政府的新南向“经贸”政策
并未有多大的加持效果。
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两岸关系成就了马英九个人政治生涯的颠峰，其任内推行的“南向”政策也随着收获。
（中央社）
且再进一步回溯扩大比较，马英九任内，台湾对中国大陆（含香港转口）出口比重占39%
至40%之间，但蔡英文上任后“上升”至41%、甚至将近42%；同时，姑且只计算东盟（
ASEAN）10国贸易额，台湾对东盟的市场占有率从2015年的5.8%下降至2018年的5.7%，反
倒被台湾舆情认为“亲中卖台”的马英九，在其任内台湾出口至东盟是历年来的高点。
换言之，这些数字的背后，意味着即便蔡英文如何大力推动新南向，仍敌不过既有市场机
制下，台湾对中国大陆及香港出口市场的需求和依存；相对的，台湾出口至东南亚市场的
成长幅度却相当有限。
既然所谓的“新南向”对台湾经贸帮助不大，为何蔡政府仍力推新南向？或许从历史脉络
可窥得蛛丝马迹。事实上，所谓的“南向”，历任总统都有推动，像是李登辉时期，枱面
上的说法主因两岸经贸关系开始密切往来，为避免台湾经济过度倾斜中国大陆，故提出“
南向政策”。但这样的政策思考维度，或多或少与李登辉当时正面临国家体制、政治、经
济、社会、历史、族群等各层面的变化有关。
更进一步而言，李登辉“南向”的催生，一方面参考日本1960年代“海洋国家”思维而大
力发展与东南亚国家经贸关系；另一面其实试图将台湾国家定位从“陆权”国家转为“海
洋国家”。
紧接着，来到当时被外界誉为李登辉“之子”的陈水扁主政，在其任内萧规曹随，也提出
了“海洋立国”的口号，某种程度也非常类似“海洋国家日本的构想”，目的以南向政策
（东南亚政策）面向东南亚，进而朝向南亚与纽澳发展。值得一提的是，陈水扁当时相当
积极利用“南向”的脉络，与日本、印度等极右翼发展关系，寄望透过一北一南的政治网
络来围堵中共。
至于马英九时期，在本系列文第一篇也曾提及，即便马英九强调“立足大陆、放眼世界”
，但仍有推出“新郑和计划”以助台湾企业南向。不过对比前两届政府，马英九确实较像
是“无声的推动”，且还有一定的经济收获。
但马英九后期，台湾社会历经ECFA争议、反中浪潮，成为蔡英文提出“新南向”的温床。
2016年蔡英文走马上任后，大规模策划新南向“运动”，从设置“总统府新南向政策办公
室”开始，下至中央一、二、三级单位，除了国防部以外，基本上所有政府机关都有参与
制定与“新南向政策”有关的预算案。
尽管了解政府经贸政策的推动，势必得有跨部会部门的协作，但倾国家机器之力来“落实
”新南向政策，在历届总统任内是前所未闻。而蔡英文的“新南向政策”又与李登辉、陈
水扁所推动“南向政策”不同地方之一，在于将地理范围从东南亚和澳洲、新西兰扩大包
含以印度为首的南亚。对此，就连时任美国在台协会（AIT）处长梅建华（Kin W. Moy）
相当赞赏，“新南向政策非常明智，美国相当支持这项政策发展。”
如今看来，梅建华的一席话，似已为“新南向政策”写下批注。事实上，2017年，特朗普
（Donald Trump）在越南参加“亚太经济合作会议（APEC） ”经济领袖高峰会时，正式
提出“自由开放的印太地区”战略构想，也就是现今台湾社会耳熟能详的“印太战略”。
2018年，原由总统府主导的“总统府的新南向办公室”宣布解散，尔后改由国安会成立的
“新南向政策项目小组”来接替，并统筹新南向政策相关策略研习及规划幕僚工作。蔡英
文此举即显示，过去新南向表现关注在“经贸”议题，只不过是个过渡阶段，现今摇身一
变直接由国安会统筹，成为了台湾国安重点战略。虽然台湾官方仍表明“新南向政策”仍
着重在经贸领域，但其实“新南向政策”的真实目的，已扩及了台湾国防、安全等层面。
这也难怪，2019年台湾大选期间，蔡英文阵营鲜少提及新南向“政绩”，屡屡打击国民党
韩国瑜阵营“亲中卖台”。毕竟，摊开台湾经贸数据分析，新南向18国的经济效应远远低
于中国大陆、港澳的影响力，甚至在蔡英文执政的第一任期，台湾是越来越仰赖中国大陆
市场，足以坐实了蔡英文此前承诺是场骗局。
而眼下，中美博弈已在各个方面如火如荼展开。特朗普为了连任利益，将台湾卷入中美对
峙突出的位置，三番两次派遣美国官员访台。现在，通过美国国务院次卿克拉奇（Keith
Krach）的嘴，再次提出蔡政府的“新南向”可与美国“印太战略”合作，台湾官方对此
也为之一振，欣然点头，这无疑的将新南向的“经贸”外衣全身褪去，试图想借由美国的
力量，寻求台湾在国际上，或是国家定位的根本改变。
遥想当初，蔡英文宣称“新南向”政策不渗入政治，外交部也不会跑到“第一线”。然而
，李登辉的历史记忆仍重重烙印在蔡英文的脑海中，将“新南向”政策灌入满满的政治味
，尤其又在中美的对峙格局下，选择梭哈美国这一方。需了解的是，“新南向”政策的初
衷，是找回台湾乃至经济的主体性，也是实践一般大众所能理解的“鸡蛋别放在同一个篮
子”，但问题是，鸡蛋还未挪出，台湾却一股脑儿投怀送抱这个已完全不受国际信赖的美
国。
总而言之，蔡英文若持续将“新南向”政策打造成围堵中国的“附随组织”，台湾可能在
尚未尝到甜头之前，就会在充当美国围堵北京棋子下，付出巨大的不仅止于经济的代价，
不可不谨慎应对。