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中国赖得掉吗？国际法学者告诉你：各国怎么向中国讨 1600 兆武汉肺炎赔偿
萧长展 2020/5/6
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中国政府隐匿疫情，导致全球受武汉肺炎冲击，目前包括美国在内已有多国官方或民间团
体向中国求偿、总额超过新台币 1600 兆元。但以中国过去面对国际究责的表现，中国很
有可能无视各国诉讼和判决结果。牛津大学国际法博士候选人宋承恩接受《沃草》采访指
出，各国求偿诉讼过程存在很多变因，但重点在于用实质法律行动逼中国坐上谈判桌，负
起应有的责任及代价。现在有哪些国家求偿、索偿多少金额？各国求偿依据是什么、要怎
么向中国索赔？国际法学者对各国求偿的行动又是如何解析？《沃草》整理各国求偿情况
，以及国际法学者对于国际求偿的看法，带大家了解当前局势及未来可能发展。
哪些国家求偿？索偿金额多少？
世界各国受武汉肺炎疫情严重冲击，至 4 月底疫情已造成全球超过 300 万人确诊、20
万人死亡，更对各国经济、民生、国防等层面造成重大影响及损失，因而引发各国官方、
民间高度不满、展开求偿。截至 2020 年 4 月底，已有美国、澳洲、英国、意大利、德
国、尼日利亚、埃及、印度共 8 国官方或民间团体，向中国求偿。在未包含其他赔偿方
式的情况下，光是金钱赔偿部分，已明确提出数目的求偿总额约达新台币 1650 兆元天价
。以台湾政府今（2020）年度总预算预计支出新台币 2.1兆元计算，目前各国求偿总额相
当于台湾 780 年的政府支出，数字相当惊人。
《沃草》整理各国求偿呼声及行动如下：
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各国向中国求偿依据为何？
尽管国际求偿蜂拥而至，但中国政府仍然极力开脱因隐匿疫情而该负起的责任。譬如中国
外交部发言人耿爽 4 月 27 日在记者会辩称强调，中国是第一个报告武汉肺炎疫情的国
家，但不代表中国就是病毒的源头，对于各国现在提出求偿、要求对中国进行调查的呼声
，他更怒斥是“搞政治操弄、抹黑中国”。但耿爽的说词刻意回避了各国将矛头指向中国
的原因，主要是针对中国政府隐匿疫情、造成各国受严重损害，才群起要求中国负责、赔
偿。
英国南安普敦大学 3 月 13 日出炉的一份研究分析显示，如果中国政府可以在 1 月 20
日才公布疫情并启动防疫前、提早两个礼拜采取行动，境内感染人数将可比现在减少 8
成以上。知名国际科学期刊《自然》（Nature）刊登的研究结果也显示，中国如果能在得
知武汉肺炎具有传染性的第一时间就据实公开资讯，全球疫情扩散的状况就能减少 95％
。
美国海军战争学院国际法教授 James Kraska 受《美国之音》采访指出，各国现在向中国
问责、求偿，不是因为武汉肺炎疫情是从中国爆发，主要是因为中国政府违反自身在
2005 年世界卫生大会（WHA）参与制定的《国际卫生条例》。根据《国际卫生条例》，参
与缔约的国家有责任对“国际关注的突发公共卫生事件”迅速作出反应、严密监控疫情，
并向其他国家共享包括病例、死亡人数、实验室研究结果、病症临床反应、疫病可能来源
和风险，以及疾病传播条件和可能防疫措施等各项必须公开共享的重要资讯。
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世界卫生大会（WHA）于 2005 年制定《国际卫生条例》，规范成员国有责任对“国际关
注的突发公共卫生事件”迅速作出反应、严密监控疫情，并和其他国家共享资讯。图片来
源：截图自 2018 年 WHA 会议直播
James Kraska 指出多项中国政府隐匿疫情、造成疫情严重扩散的证据，包括中国在疫情
爆发后，没有阻止武汉的中国人前往世界各地；中国首席传染病学家钟南山 1 月 20 日
接受中国《中央电视台》采访证实武汉肺炎会“人传人”之后，当美国政府在 2 月 2 日
宣布跟中国断航，中国外交部发言人华春莹还指责美国“太不厚道”；中国拒绝国际卫生
专家在第一时间内前往疫情爆发地进行调查。James Kraska 强调，各国现在要究责的对
象是中共，不是中国人民。
牛津大学国际法博士候选人宋承恩受《沃草》采访指出，中国做为《国际卫生条例》缔约
国却没有遵守义务及规范的行为，除了包括未在第一时间做出通报、隐匿疫情，还有为了
维稳打压“吹哨者”，以及没有提供病毒株让各国能够研究、找出解方，这些行为都将成
为各国政府、公私部门团体未来求偿的具体依据。
各国要如何让中国“认赔”？
以近年来国际谴责中国在香港、新疆等地做出反人权行为，屡遭中国否认、忽视；2016
年 7 月做出仲裁结果的“南海仲裁”案，宋承恩则是指出，2013 年菲律宾向国际仲裁法
庭提告时，中国一开始不相信有国家真的敢告，也没预料菲律宾方面会坚持诉讼一路到产
生仲裁结果，中国政府选择以不参与诉讼过程、不接受仲裁结果，作为回应。中国对于不
利自身的国际究责、仲裁采取不负责的强硬态度，是各国舆论目前推测向中国索偿会遭遇
的最大问题。
为了让中国必须扛起责任、面对赔偿，美国白宫传出消息，可能借由褫夺中国在美国的“
主权豁免权”，当作强力施压、对中国强制执行赔偿的手段。《华盛顿邮报》（The
Washington Post）日前引述多位不具名美国资深官员说法，透露白宫内部正在研拟这项
策略。
所谓“主权豁免权”，是指对本国法律系统来说，外国政府及其在本国拥有的财产，不能
够当成在本国法院内提起诉讼以及做为诉讼赔偿的标的。这项权利是依据国际公法原理中
的“外国主权豁免”原则，认为由本国司法系统对外国政府追诉、判决，是侵犯外国政府
的主权。
美国乔治华盛顿大学法学教授 Jonathan Turley 接受《BBC》采访指出，“如果中国能在
美国被告，美国在中国也可能被告，所以国家通常倾向支持主权豁免这项通则”。因此，
美国在 1976 年也已订定了《外国主权豁免条例》。
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图为 1979 年伊朗抗议民众试图闯进美国驻伊朗大使馆。图片来源：WIKIMEDIA
而依现在美国传出褫夺中国“主权豁免权”的声音，也代表美国立法机关必须要对《外国
主权豁免条例》进行修法或新增特别条例。《BBC》报导指出，代表密苏里州的共和党参
议员 Josh Hawley 在 4 月中就提出一项新法案，要求褫夺中国的主权豁免权；参议员
Tom Cotton 及 Dan Crenshaw 也提案，要求在《外国主权豁免条例》增订武汉肺炎疫情
的例外条款。乔治华盛顿大学法学教授 Jonathan Turley 认为，以美国国内对中国隐匿
疫情正在酝酿的愤怒情绪，国会通过法案褫夺中国“主权豁免权”，并非不可能发生。
过去美国历史上，也曾发生过褫夺外国政府“主权豁免权”的案例。创拓国际法律事务所
执行董事司徒嘉恒撰文指出，在恐怖活动频传的 70、80 年代，美国曾经在 1979 年因驻
伊朗大使馆被革命份子占领、外交人员被俘虏，遭遇人质危机；1983 年在黎巴嫩贝鲁特
参与联合国维和任务的 2 百多名美军遭汽车炸弹攻击身亡，因而在 1984 年修法，允许
美籍受害者在美国法院内控告、起诉美国政府指定的“支持恐怖主义国家”。
美国海军战争学院国际法教授 James Kraska 认为，借由联合国国际法委员会于 2001 年
通过的《国家对国际不法行为之责任条款草案》中，对于“国家责任”的相关规定，各国
在中国可能不参与诉讼的情况下，也能对中国作出“自助”赔偿。James Kraska 指出，
各国可以采取的反制方法，包括中止对中国的各项法律义务，或故意违反对中国的法律义
务，譬如对美国来说，迫使中国减免所持有的美国国债，也是一种选择。他强调，这项手
段的主要目的，在于促使中国履行对世界造成大规模灾难的应负责任。
中国可能反制，求偿真的有效？
尽管各国现在正设法对中国政府提出告诉、要求赔偿，但从一般民事诉讼到如美国可能用
褫夺“主权豁免权”促使中国作出赔偿，仍有诉讼本身的限制及中国可能作出反制等难题
。
台湾国际法学者宋承恩指出，以诉讼来说，最难厘清的就是“责任”和“损害”的因果关
系。例如美国密苏里州检察长向联邦法院提告，指控中国政府蓄意欺骗及遏止疫情的行动
不足，甚至恶意囤积口罩等防护装备导致疫情恶化，造成密苏里州和辖内居民蒙受数百亿
美元经济损失，要求中国赔偿现金。但要如何举证，牵涉到很多复杂因素，像是中国隐匿
疫情的确可能是造成损害的原因，但各国防疫装备、防疫措施是不是本来就有准备充足，
可能也会影响到疫情严重程度。这样看来，如何厘清和证明因果关系，就会大幅影响可以
究责、赔偿的程度。
宋承恩进一步表示，虽然现在向中国提出求偿的国家看来越来越多，但不能够忽略，中国
作为大国手上有很多武器、可能做出反制。譬如针对经济上特别仰赖中国、或是有合作计
划的国家，以断绝援助或经济胁迫的方法，来阻止诉讼、求偿甚至是揭露疫情真相。
譬如澳洲政府在四月中下旬，多次呼吁国际应针对中国武汉肺炎疫情起源，展开独立调查
，但这项呼吁遭中国反对、威胁。中国驻澳洲大使成敬业接受媒体访问就指出，澳洲要求
进行调查的行为相当“危险”，他更警告，澳洲要求独立调查恐将导致中国消费者进行消
费抵制，包括不再到澳洲旅行、留学。澳洲外交部长 Marise Payne 则回应强调，澳方拒
绝接受任何经济胁迫。
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各国除了借由法律行动向中国提告求偿，联合国大会也可能成为国际向中国究责施压的管
道。图片来源：WIKIMEDIA／作者：Yuryi Abramochkin
虽然中国可能采取手段，反制各国提告、求偿，甚至不理会诉讼的判决结果，宋承恩指出
，只要各国有能力执行判决，例如，有途径查封中国在当地的资产，中国是否理会诉讼，
就不会有太大的差别。如此一来，诉讼还是会走到最后，而只要中国有资产在他国境内，
就会变成遭到查封的对象。因此对中国来说，无法用“不理”来解决事情，因为到最后一
定“会痛”。
宋承恩认为，中国将陷入一个尴尬的处境，如果硬是不理会求偿、诉讼，在他国可能强力
执行的状况下，国外的资产将首当其冲；中国如果派代表到庭应诉，因为势必要对疫情起
源、为何在中国爆发、为何未遵守《国际卫生条例》法律义务等问题回答，而国家在诉讼
期间所做的声明，等同于国家行为的一部分，在无可逃避受到检视下，可能会带来更多麻
烦。毕竟法庭辩论不比透过媒体打迷糊仗能自说自话，所有辩论言词都必须要科学资料、
明确证据佐证。
从解决国际争端的角度来看，宋承恩指出，虽然现在很多国家官方、民间都有向中国提起
诉讼求偿的行动，但诉讼从来只是解决国际争端的其中一项方案，以国际政治的历史经验
，最后往往都是导向以“谈判”达成最终且有效的结果。宋承恩认为，现在各国对中国提
起诉讼，更重要的意义在于，透过法律行动造成的实质压力，逼态度强硬、不讲理的中国
坐上谈判桌。
宋承恩强调，目前各国究责、求偿的发展态势，让中国无法像 2016 年面对南海仲裁结果
一样，用“不理会”当作解决方法。而以国际向中国提出诉讼的主要理由“隐匿疫情”，
让诉讼不但站得住脚，更有胜诉的可能。最后能否让中国坦承错误、作出赔偿，端看各国
是不是有决心，还有能否团结。包括各国政府如果在向中国究责、求偿上立场一致，多国
形成联盟，在联合国等国际组织内发声、施加政治压力，再加上国内诉讼持续进行，要中
国作出赔偿就是可能达成的事情。在这样强大的国际压力下，中国对疫情应负的责任，不
可能逃得掉。