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中国赖得掉吗？国际法学者告诉你：各国怎么向中国讨 1600 兆武汉肺炎赔偿
萧长展 2020/5/6

中国政府隐匿疫情，导致全球受武汉肺炎冲击，目前包括美国在内已有多国官方或民间团
体向中国求偿、总额超过新台币 1600 兆元。但以中国过去面对国际究责的表现，中国很
有可能无视各国诉讼和判决结果。牛津大学国际法博士候选人宋承恩接受《沃草》采访指
出，各国求偿诉讼过程存在很多变因，但重点在于用实质法律行动逼中国坐上谈判桌，负
起应有的责任及代价。现在有哪些国家求偿、索偿多少金额？各国求偿依据是什么、要怎
么向中国索赔？国际法学者对各国求偿的行动又是如何解析？《沃草》整理各国求偿情况
，以及国际法学者对于国际求偿的看法，带大家了解当前局势及未来可能发展。
哪些国家求偿？索偿金额多少？
世界各国受武汉肺炎疫情严重冲击，至 4 月底疫情已造成全球超过 300 万人确诊、20
万人死亡，更对各国经济、民生、国防等层面造成重大影响及损失，因而引发各国官方、
民间高度不满、展开求偿。截至 2020 年 4 月底，已有美国、澳洲、英国、意大利、德
国、尼日利亚、埃及、印度共 8 国官方或民间团体，向中国求偿。在未包含其他赔偿方
式的情况下，光是金钱赔偿部分，已明确提出数目的求偿总额约达新台币 1650 兆元天价
。以台湾政府今（2020）年度总预算预计支出新台币 2.1兆元计算，目前各国求偿总额相
当于台湾 780 年的政府支出，数字相当惊人。
《沃草》整理各国求偿呼声及行动如下：

各国向中国求偿依据为何？
尽管国际求偿蜂拥而至，但中国政府仍然极力开脱因隐匿疫情而该负起的责任。譬如中国
外交部发言人耿爽 4 月 27 日在记者会辩称强调，中国是第一个报告武汉肺炎疫情的国
家，但不代表中国就是病毒的源头，对于各国现在提出求偿、要求对中国进行调查的呼声
，他更怒斥是“搞政治操弄、抹黑中国”。但耿爽的说词刻意回避了各国将矛头指向中国
的原因，主要是针对中国政府隐匿疫情、造成各国受严重损害，才群起要求中国负责、赔
偿。
英国南安普敦大学 3 月 13 日出炉的一份研究分析显示，如果中国政府可以在 1 月 20
日才公布疫情并启动防疫前、提早两个礼拜采取行动，境内感染人数将可比现在减少 8
成以上。知名国际科学期刊《自然》（Nature）刊登的研究结果也显示，中国如果能在得
知武汉肺炎具有传染性的第一时间就据实公开资讯，全球疫情扩散的状况就能减少 95％
。
美国海军战争学院国际法教授 James Kraska 受《美国之音》采访指出，各国现在向中国
问责、求偿，不是因为武汉肺炎疫情是从中国爆发，主要是因为中国政府违反自身在
2005 年世界卫生大会（WHA）参与制定的《国际卫生条例》。根据《国际卫生条例》，参
与缔约的国家有责任对“国际关注的突发公共卫生事件”迅速作出反应、严密监控疫情，
并向其他国家共享包括病例、死亡人数、实验室研究结果、病症临床反应、疫病可能来源
和风险，以及疾病传播条件和可能防疫措施等各项必须公开共享的重要资讯。

世界卫生大会（WHA）于 2005 年制定《国际卫生条例》，规范成员国有责任对“国际关
注的突发公共卫生事件”迅速作出反应、严密监控疫情，并和其他国家共享资讯。图片来
源：截图自 2018 年 WHA 会议直播
James Kraska 指出多项中国政府隐匿疫情、造成疫情严重扩散的证据，包括中国在疫情
爆发后，没有阻止武汉的中国人前往世界各地；中国首席传染病学家钟南山 1 月 20 日
接受中国《中央电视台》采访证实武汉肺炎会“人传人”之后，当美国政府在 2 月 2 日
宣布跟中国断航，中国外交部发言人华春莹还指责美国“太不厚道”；中国拒绝国际卫生
专家在第一时间内前往疫情爆发地进行调查。James Kraska 强调，各国现在要究责的对
象是中共，不是中国人民。
牛津大学国际法博士候选人宋承恩受《沃草》采访指出，中国做为《国际卫生条例》缔约
国却没有遵守义务及规范的行为，除了包括未在第一时间做出通报、隐匿疫情，还有为了
维稳打压“吹哨者”，以及没有提供病毒株让各国能够研究、找出解方，这些行为都将成
为各国政府、公私部门团体未来求偿的具体依据。
各国要如何让中国“认赔”？
以近年来国际谴责中国在香港、新疆等地做出反人权行为，屡遭中国否认、忽视；2016
年 7 月做出仲裁结果的“南海仲裁”案，宋承恩则是指出，2013 年菲律宾向国际仲裁法
庭提告时，中国一开始不相信有国家真的敢告，也没预料菲律宾方面会坚持诉讼一路到产
生仲裁结果，中国政府选择以不参与诉讼过程、不接受仲裁结果，作为回应。中国对于不
利自身的国际究责、仲裁采取不负责的强硬态度，是各国舆论目前推测向中国索偿会遭遇
的最大问题。
为了让中国必须扛起责任、面对赔偿，美国白宫传出消息，可能借由褫夺中国在美国的“
主权豁免权”，当作强力施压、对中国强制执行赔偿的手段。《华盛顿邮报》（The
Washington Post）日前引述多位不具名美国资深官员说法，透露白宫内部正在研拟这项
策略。
所谓“主权豁免权”，是指对本国法律系统来说，外国政府及其在本国拥有的财产，不能
够当成在本国法院内提起诉讼以及做为诉讼赔偿的标的。这项权利是依据国际公法原理中
的“外国主权豁免”原则，认为由本国司法系统对外国政府追诉、判决，是侵犯外国政府
的主权。
美国乔治华盛顿大学法学教授 Jonathan Turley 接受《BBC》采访指出，“如果中国能在
美国被告，美国在中国也可能被告，所以国家通常倾向支持主权豁免这项通则”。因此，
美国在 1976 年也已订定了《外国主权豁免条例》。

图为 1979 年伊朗抗议民众试图闯进美国驻伊朗大使馆。图片来源：WIKIMEDIA
而依现在美国传出褫夺中国“主权豁免权”的声音，也代表美国立法机关必须要对《外国
主权豁免条例》进行修法或新增特别条例。《BBC》报导指出，代表密苏里州的共和党参
议员 Josh Hawley 在 4 月中就提出一项新法案，要求褫夺中国的主权豁免权；参议员
Tom Cotton 及 Dan Crenshaw 也提案，要求在《外国主权豁免条例》增订武汉肺炎疫情
的例外条款。乔治华盛顿大学法学教授 Jonathan Turley 认为，以美国国内对中国隐匿
疫情正在酝酿的愤怒情绪，国会通过法案褫夺中国“主权豁免权”，并非不可能发生。
过去美国历史上，也曾发生过褫夺外国政府“主权豁免权”的案例。创拓国际法律事务所
执行董事司徒嘉恒撰文指出，在恐怖活动频传的 70、80 年代，美国曾经在 1979 年因驻
伊朗大使馆被革命份子占领、外交人员被俘虏，遭遇人质危机；1983 年在黎巴嫩贝鲁特
参与联合国维和任务的 2 百多名美军遭汽车炸弹攻击身亡，因而在 1984 年修法，允许
美籍受害者在美国法院内控告、起诉美国政府指定的“支持恐怖主义国家”。
美国海军战争学院国际法教授 James Kraska 认为，借由联合国国际法委员会于 2001 年
通过的《国家对国际不法行为之责任条款草案》中，对于“国家责任”的相关规定，各国
在中国可能不参与诉讼的情况下，也能对中国作出“自助”赔偿。James Kraska 指出，
各国可以采取的反制方法，包括中止对中国的各项法律义务，或故意违反对中国的法律义
务，譬如对美国来说，迫使中国减免所持有的美国国债，也是一种选择。他强调，这项手
段的主要目的，在于促使中国履行对世界造成大规模灾难的应负责任。
中国可能反制，求偿真的有效？
尽管各国现在正设法对中国政府提出告诉、要求赔偿，但从一般民事诉讼到如美国可能用
褫夺“主权豁免权”促使中国作出赔偿，仍有诉讼本身的限制及中国可能作出反制等难题
。
台湾国际法学者宋承恩指出，以诉讼来说，最难厘清的就是“责任”和“损害”的因果关
系。例如美国密苏里州检察长向联邦法院提告，指控中国政府蓄意欺骗及遏止疫情的行动
不足，甚至恶意囤积口罩等防护装备导致疫情恶化，造成密苏里州和辖内居民蒙受数百亿
美元经济损失，要求中国赔偿现金。但要如何举证，牵涉到很多复杂因素，像是中国隐匿
疫情的确可能是造成损害的原因，但各国防疫装备、防疫措施是不是本来就有准备充足，
可能也会影响到疫情严重程度。这样看来，如何厘清和证明因果关系，就会大幅影响可以
究责、赔偿的程度。
宋承恩进一步表示，虽然现在向中国提出求偿的国家看来越来越多，但不能够忽略，中国
作为大国手上有很多武器、可能做出反制。譬如针对经济上特别仰赖中国、或是有合作计
划的国家，以断绝援助或经济胁迫的方法，来阻止诉讼、求偿甚至是揭露疫情真相。
譬如澳洲政府在四月中下旬，多次呼吁国际应针对中国武汉肺炎疫情起源，展开独立调查
，但这项呼吁遭中国反对、威胁。中国驻澳洲大使成敬业接受媒体访问就指出，澳洲要求
进行调查的行为相当“危险”，他更警告，澳洲要求独立调查恐将导致中国消费者进行消
费抵制，包括不再到澳洲旅行、留学。澳洲外交部长 Marise Payne 则回应强调，澳方拒
绝接受任何经济胁迫。

各国除了借由法律行动向中国提告求偿，联合国大会也可能成为国际向中国究责施压的管
道。图片来源：WIKIMEDIA／作者：Yuryi Abramochkin
虽然中国可能采取手段，反制各国提告、求偿，甚至不理会诉讼的判决结果，宋承恩指出
，只要各国有能力执行判决，例如，有途径查封中国在当地的资产，中国是否理会诉讼，
就不会有太大的差别。如此一来，诉讼还是会走到最后，而只要中国有资产在他国境内，
就会变成遭到查封的对象。因此对中国来说，无法用“不理”来解决事情，因为到最后一
定“会痛”。
宋承恩认为，中国将陷入一个尴尬的处境，如果硬是不理会求偿、诉讼，在他国可能强力
执行的状况下，国外的资产将首当其冲；中国如果派代表到庭应诉，因为势必要对疫情起
源、为何在中国爆发、为何未遵守《国际卫生条例》法律义务等问题回答，而国家在诉讼
期间所做的声明，等同于国家行为的一部分，在无可逃避受到检视下，可能会带来更多麻
烦。毕竟法庭辩论不比透过媒体打迷糊仗能自说自话，所有辩论言词都必须要科学资料、
明确证据佐证。
从解决国际争端的角度来看，宋承恩指出，虽然现在很多国家官方、民间都有向中国提起
诉讼求偿的行动，但诉讼从来只是解决国际争端的其中一项方案，以国际政治的历史经验
，最后往往都是导向以“谈判”达成最终且有效的结果。宋承恩认为，现在各国对中国提
起诉讼，更重要的意义在于，透过法律行动造成的实质压力，逼态度强硬、不讲理的中国
坐上谈判桌。
宋承恩强调，目前各国究责、求偿的发展态势，让中国无法像 2016 年面对南海仲裁结果
一样，用“不理会”当作解决方法。而以国际向中国提出诉讼的主要理由“隐匿疫情”，
让诉讼不但站得住脚，更有胜诉的可能。最后能否让中国坦承错误、作出赔偿，端看各国
是不是有决心，还有能否团结。包括各国政府如果在向中国究责、求偿上立场一致，多国
形成联盟，在联合国等国际组织内发声、施加政治压力，再加上国内诉讼持续进行，要中
国作出赔偿就是可能达成的事情。在这样强大的国际压力下，中国对疫情应负的责任，不
可能逃得掉。