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2019/04/22 徐子轩
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“老了以后，退休金还够过活善终吗？” 图／欧新社
今年中国两会期间，中国总理李克强照例提出工作报告，其中在近年成为北京头痛问题的
“养老金改革”备受关注。他宣示：已在2018年从每月人民币70元上调到88元的“城乡居
民基本养老保险”，未来计画将继续提高最低的给付标准；同时，李克强也指出中央已成
立所谓的“调剂基金”，以确保各地养老金按时足额发放。
之所以要强调养老金一定会给付，是因为河北等十多个省份的养老金帐户连年出现赤字，
余额在一年之内即将用罄；去年黑龙江甚至延迟发放，这些地方都需要中央补贴。故有中
国学者建议，将南方多出的盈余支援东北等地，像是广东、北京目前都可支付4到5年无虞
，引发网络热议。
部分中国网友反对挖东墙补西墙，担心会影响日后自身的养老权益。为平息议论，中国政
府于是决定要以调剂基金的方式，统合管理分配资金——也就是中央利用各级税收，补贴
不足的省份。这种财政转移的方式在现代国家相当普遍，但说穿了还是挖中央墙补地方墙
。
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2017年，中国前领导人江泽民出席十九大。当时已年届91岁高龄的江泽民，也忍不住打起
瞌睡。北京长久以来头痛著“中国高龄化”的社会问题，但却苦于解决。 图／美联社
比起分析灌水的GDP，衡量养老金可让外界从不同角度得窥中国经济的样貌，更能清楚了
解中国社会问题所在。中国养老金保险大致分为两种：一为“城镇职工基本养老保险”（
BOAI），类似台湾的劳保与劳退、一为上述提到的“城乡居民基本养老保险”（URP），
类似台湾的国民年金。
理论上两者只能择一投保，区别标准在于有无工作，有工作者投保前者、无工作且非学生
的16岁以上居民则投保后者。另外根据身分与地区，还有其他不同的退休金或福利，像是
“政府机关事业单位养老保险”（PEP）。投保PEP者乃是广义公务员，他们的平均薪资未
必比一般企业高，但替代率（即退休后与在职时的收入比）高达8成以上，退休金相当可
观。
因为涉及工作薪资所提拨的金额，BOAI与URP最后领取的差距会相当巨大。2017年官方数
据显示，URP每月人均领取约117元人民币，BOAI约2362元。另外，根据一份中西学者联合
研究，以2013年数据为例，每位退休人员平均领取700元，基尼系数高达0.68，显示中国
极不平等的老年退休社会。
依中国政府2017年末统计，参加BOAI人数约4亿人，URP约5亿人，两者合并计算约为9亿人
，两种基本退休金涵盖率为总人口的65%。乍看似乎照顾了大多数民众，但真正给付额“
稍有份量”、对养老生活有较大贡献的BOAI，投保者数量却仍太低，大概只占全部就业人
口的三成至四成。
尤其是辛苦奉献、默默无名的农民工，他们处于社会底层，为建设各大城市卖命，却往往
在职涯的最后遭城市淘汰。统计显示，2017年农民工约2亿8千万人，只有6,200万参加
BOAI，比例不及11%。这意味着，即使规定上是强制投保，但绝大多数的城镇企业为节省
人力成本，钻法律漏洞，不愿意为临时性的农民工投保；加上农民工多不具大城市户籍，
有时也可能会被赶走，朝不保夕，宁可省下投保费，自己花用。
还有极少部分的人选择投保“新型农村社会养老保险”（NRP），NRP的性质与URP大同小
异，前者主要是针对16岁以上农村居民，中国政府在2014年已将这两种保险合并。但无论
是NRP或URP所，能领取的金额都相当有限，因此即便投保，农民工很大程度上仍须靠自己
的积蓄防老，可说是相当不公平的情况。
此外，如同中国内部的区域发展不均，养老金也有天壤之别。以2017年的URP为例，上海
每月养老金给付最低基准将近900元（今年已超过900）、黑龙江只有90元；再看BOAI，深
圳是全中国最多之地，可达近4400元、最少的广西则有2300元。
承上所述可知，中国的养老金体系主要是URP与BOAI，但光凭两者想维持退休后的生活水
准与退休前相当，仍是相当困难。中国政府故而提倡所谓的“养老三支柱”。
第一支柱即是强制加保的URP与BOAI；第二支柱是所谓的“企业年金”。这是指企业员工
在强制性的BOAI外，可自愿参加的保险，类似美国的“401（k）计画”。因为多了此类年
金，所以有人将“五险一金”改称“六险二金”，但这其实不受《劳动合同法》规范。企
业年金是由公司建立、法人负责运作基金，中国政府主要是立法监管，不直接负担给付责
任。
企业年金开办至今，已经十多个年头，参保人数大约只有BOAI的6%、全中国也只有约10%
的企业设立此年金。究其原因，主要和企业的能力与意愿有关，许多民营的中小企业没有
足够的现金投保，法定20%的提拨率让他们望之却步。再加上员工流动率高，帐户有可能
无法转移，员工也未必想投保。
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光凭URP与BOAI，想维持退休后的生活水准与退休前相当，仍是相当困难。中国政府故而
提倡所谓的“养老三支柱”，但目前效果也不彰。 图／电影《老兽》剧照
第三支柱则是所谓的“个人税延养老金”。这是指用来抵缴个人所得税的商业保险，类似
美国的“个人退休帐户”（IRA）、台湾可列举扣除抵税的保费。中国政府规划此养老金
已久，但直到去年才开始在上海、福建等地试办，为期一年，观察是否能为人民与市场所
接受。
不过，或基于投保后手续过于繁琐、利率优惠不高、缺乏产品知识等因素，目前大部分中
国人民并不青睐这类保险。保险公司表示，现在主要销售对象是企业用户，离预估的千亿
市场规模还有很大成长空间。
以美国与中国的退休金制度相较，中国过于偏重第一支柱，大概占养老金资产比重的8成
以上，第二加第三支柱不到2成，几乎完全靠政府支撑，不足的部分得由子女奉养；美国
则是较为平均，第一支柱约占27%、第二约42%、第三约31%，好处就是分散投资，可以领
的金额自然也高出许多。
值得注意的是，中国目前仍在享受经济中速成长及人口的红利，URP与BOAI仍在逐渐增加
。目前养老基金结存约5兆，其中BOAI约4.3兆、URP约6,000亿，整体虽呈现入大于出的状
态，但从2016年开始，支出的增幅开始小于收入增幅，既反映领取的人越来越多，也代表
中国经济越来越低的成长率。
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中国养老金制度过于偏重URP与BOAI的第一支柱，大概占养老金资产比重的8成以上，第二
加第三支柱不到2成，几乎完全靠政府支撑，不足的部分得由子女奉养。 图／美联社
此外，中国政府补贴养老金的比例连年增加。2017年达8,000亿，比2016年的6,500亿多了
22%。如果没有政府挹注，就会出现2,700亿的赤字，养老基金将入不敷出。根据中国社会
科学院学者预测，到2023年，养老金盈余将转为赤字、2050年，累计赤字将达到800兆。
会出现这种破产危机，最主要是因人口红利即将用罄、中国老龄化速度偏快之故。依中国
官方估计，BOAI的抚养比到了2020年为2.94：1，也就是将近三个就业者负担一个退休者
，到2050年这个数字将恶化到1.3：1——庞大的人口基数，将形成该国险峻的财政悬崖。
等到第二个一百年到来之时，中国可能已是世界第一大经济体，但老年人口比将超过美英
等先进国家，联合国预估到2055年，中国的老年扶养比将高达51%，而美国只有38%。尽管
北京最近放宽了一胎化政策，仍不见低出生率提升的趋势，意味着未来几十年，日益增加
的养老金负担，将落在不断萎缩的劳动人口身上，再加上不断飙升的房价物价，在中国度
日也将益发艰辛。
随着未来经济趋缓、人口变老，现已极为仰赖中国政府补助的养老金，缺口金额势必会更
多。不过任何想继续执政的政府，都会采取各种寅吃卯粮的方式，以求不让退休基金破产
。但这也恐会让年轻世代更不想养育，正如今天的日本，债务不断攀升，形成恶性循环。
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等到第二个一百年到来之时，中国可能已是世界第一大经济体，但老年人口比将超过美英
等先进国家；随着未来经济趋缓、人口变老，现已极为仰赖中国政府补助的养老金，缺口
金额势必会更多。 图／路透社
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个人心得：
如果说以前中国没有一胎政策，不知如今还会不会有类似的养老金问题、子女愿不愿赡
养的问题呢？更何况，导致人口老化加速，主要上还不是因为一胎政策……
不过当然的，子女有无孝心、经济是否均衡发展，也是另一些值得检视的现象……