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中共西藏政策的演变
作者:李江琳
自从1951年武装占领西藏之后，中共在西藏地区一直施行一套与内地各省不同，也与其他
藏区、其他非汉民族地区不同的政策，这套政策只用于西藏，因此特称为“西藏政策”。
其实，在讨论“政策”之前，我们应该先了解“方针”，因为“方针”指的是某个事业的
方向和目标，“政策”是为了实现目标而制定的具体措施，因此“政策”也可以看作是“
方针”的具体化。也就是说，所谓“西藏政策”实际上是为了实现中共有关西藏的某个目
标而制定的一整套具体措施。从中共占领西藏几十年的历史来看，有关西藏的“方针”并
没有改变，但“政策”却在不同时期有不同的变化，是一个演变的过程，而且这个过程还
在进行当中。
中共“西藏政策”的演变过程有几十年的历史，期间有各种变化，详细内容当然不是一个
简短发言中能说清楚的，在此我只能根据一些公开和不公开的档和资料，对迄今为止的“
西藏政策”演变过程做一个大概的勾勒。
首先，我需要作出两点说明：
一，我在此所说的“西藏”，指的是目前中国行政体系框架中的西藏自治区，不包括西藏
周边四省藏区。如果谈到当下中国行政体系中分属于青海、四川、甘肃、云南的藏区时，
我会加以说明，通常称之为“四省藏区”；谈及全部藏区时，通常我使用“传统西藏”或
“传统西藏三区”。
二，我在此所说的“中共西藏政策”，指的是中共在西藏自治区范围内施行的政策。这一
套政策与周边四省藏区是不同的。从传统西藏概念的角度来说，“西藏政策”涵盖的范围
是卫、藏、阿里地区，不涵盖大部分的康和全部安多。
几十年来的中共“西藏政策”大致可分为四个阶段。这样划分的依据主要是中共自身地位
和力量的改变，以及中共整体民族政策的改变。
1.第一阶段: 1922-1949
2.第二阶段：1949-1959
3.第三阶段：1959-1979
4.第四阶段：1980 – 至今
第一阶段：1922-1949
这个阶段是中国“打天下”的阶段。中共早期的革命方略受制于共产国际。共产国际对全
世界共产党实行领导或指导，一度把中国和西藏划分在不同的部门，因此中共成立时并没
有单独的“西藏政策”。直到1950年代初中共军队武装占领西藏之前，没有档或资料显示
中国曾经在西藏领导过革命。
但是中共早期有一个纲领性的民族政策，所以中共那一时期的“西藏政策”只能说是包含
在其纲领性的民族政策之中。1935-36年红军 长征时期，在四川阿坝停留了很长时间。整
个“长征”期间，包括其中最艰苦的“过雪山草地”，都发生在阿坝一带，也就是传统西
藏的安多地区。这是中共与藏人的初次接触。这个接触有两重意义：第一，这是以汉人为
主的中共各级领导人第一次与藏人和藏文化接触；第二，中共在非汉民族地区初次遭遇“
文化冲突”，在语言、文化、心理、生活方式完全不同的地区，中共初次感受到，他们在
同文同种的人群中使用的宣传鼓动方式失效，他们不得不面对很多新的问题。这段经历很
大程度上促使中共将其纲领性的民族政策细化，因此中共在藏区曾有短暂的“康藏政策”
。中共与国民政府一样，对“康”和“藏”有明确的不同指向，将这两个地区看作是两个
不同物件。
历史档显示，中共在建政之前的民族政策明显受苏联影响。主张成立中华联邦，提倡民族
自决权，各民族有自由加入中华联邦的权利，也就是说有自由不加入中华联邦的权利。
这个时期的中共民族政策中的一些关键主张，后来都发生了重大变化。比较这些档的原版
和1950年之后公开出版的文本，可见中共建政后，不仅迅速地改变了原先的基本民族政策
，还悄悄删改了原始档中的一些词句。
第二阶段：1949-1959
从1949年开始，中共有了真正意义上的“西藏政策”。刚才我提到“方针”、“政策”这
两个概念之间的关系。在讨论“西藏政策”之前，我先简短说明中共对西藏总的方针是什
么，了解了这个总方针后，对我们理解“西藏政策”的演变应当有所帮助。
什么是中共对于西藏总的方针呢？我们来看看这两份档。第一份是1949年9月3日的新华社
社论；第二份是1950年1月2日毛泽东从苏联发给中央和彭德怀、邓小平等人的电报。第一
份档公开宣布西藏是中国领土，中共将要将之“解放”，而且用威胁性的口吻警告其他任
何国家不得干涉。这个社论发表后，中共即开始一连串政治、军事、外交等方面的安排，
其中很重要的一份档就是这份毛泽东从苏联发来的电报。这份电报不仅说明了占领西藏的
理由和方式，还说明了占领之后怎样“经营”。我认为这就是中共对西藏的两个基本方针
：一是占领，二是改造。以后各时期的“西藏政策”看起来似乎变化多端，时紧时松，时
而“胡萝卜”，时而“大棒”，时而“胡萝卜”和“大棒”同时进行，但都没用脱出“占
领”和“改造”的范围。这两者是互相联系、互相强化的，“占领”巩固了才能“改造”
，“改造”后又能巩固和维持“占领”。
这一阶段，也就是1950到1959年这段时间里，中共的“西藏政策”主要是军事占领和巩固
占领。军队进入西藏并不意味着占领完成。入藏的头几年中，中共对西藏的主要政策是“
统战”，而不是“发动群众”搞“阶级斗争”，因为中共尚未全面占领西藏，只占领了几
个主要城市，而且立足未稳。因此，对达赖喇嘛、班禅喇嘛以及噶厦政府高层官员的统战
、敦促噶厦政府执行“十七条协议”、推迟对西藏的社会改造，“六年不改”一类的让步
等策略，主要目的是为了巩固军事占领。
在这十年里，有两个值得注意的转变。
第一个转变，是中共民族政策的一个关键性转变，即从“民族自决权”转变为“民族自治
权”。
中共建政后，为何放弃联邦制转向民族区域自治制度，体制内外的学者们有各种解释，但
缺少相关档来证明。据首任中共中央统战部长李维汉回忆，这是因为他的建议，考虑到中
国的非汉民族特点与苏联不同，是“大分散、小聚居”，但相关资料相当有限，或许有关
文件尚未解密。
但是， 1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前，向政协
代表们做了一个报告，题为“关于人民政协的几个问题”。关于国家制度，周恩来对代表
们作出如下解释：
关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草
时的想法提出来，请大家考虑。中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数
，有四亿人以上；少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、夷族〔２７５〕、高
山族等，总起来，还不到全国人口的百分之十。当然，不管人数多少，各民族间是平等的
。首先是汉族应该尊重其他民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政
策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用
民族问题来挑拨离间中国的统一。如英帝国主义对西藏及新疆南部的阴谋，美帝国主义对
于台湾及海南岛的阴谋。不错，这些地方是有少数民族的，但是他们一向是在中国领土之
内。清朝压迫少数民族的政策，是对满族以外的民族进行欺骗和屠杀。北洋军阀政府继续
了这样的政策，国民党反动政府更加深了这样的政策。我们应该改变这样的政策，把各民
族团结成一个大家庭，防止帝国主义的挑拨分化。……
任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏
、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点
，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表，我
们特地向大家解释，同时也希望大家能同意这个意见。我们虽然不是联邦，但却主张民族
区域自治，行使民族自治的权力。(《周恩来统一战线文选》139-140页)
这段话可视为周恩来代表中共中央对放弃“联邦制”、将“民族自决”变为“民族自治”
这一重大转变的解释。其要点是（1）中国是汉族为主的国家；（2）防止“帝国主义利用
民族问题来挑拨离间中国的统一”。前者为放弃“联邦制”的理由，后者为将“民族自决
权”改为“民族自治权”的理由。
既然有此改变，“康藏人民彻底脱离英国和中国而独立”当然也就不再提了，而且后来还
通过对原始档的删改来篡改历史。
第二个重大转变发生在1955年底和1956年初。在当时全国农业合作化高潮时期，中共中央
决定在四省藏区开展以土改和合作化为中心的强制性社会改造。改造的方式是相当暴力的
，结果是迅速引发了藏人的激烈反抗。中共称之为“反革命武装叛乱”，调动军队镇压，
土改演变成一场相当规模的战争。整个过程我在《当铁鸟在天空飞翔：1956-1962青藏高
原上的秘密战争》一书中有详细描述。然而，当中共决定“江东（金沙江以东）坚决改”
的同时，却同时决定西藏“六年不改”，金沙江以东战火纷飞的同时，西藏却在大后撤。
不过，这并不意味着中共对西藏两大基本方针的改变。这只是一个策略的转变，也就是说
“改造”的时间表向后延迟，并不是说不会对西藏加以改造。1956年12月的这份档预留了
一个“点”: 如果西藏发生“叛乱”，改造就会提前。1959年3月，毛泽东在武昌得到“
拉萨事件”爆发的消息，对当时的总参谋长黄克诚说“总算在政治上争取了主动”，这时
离“六年不改”才不过两年多一点。
第三阶段：1959-1976
这一阶段是中共以武力为后盾对西藏实行全方位改造的时期。这一阶段发生了几个大事件
：
1.“拉萨事件”和“拉萨战役”。中共以1959年3月10日发生的藏人抗议事件为由，以战
争的方式，在西藏开始了全面的社会改造，所谓“边打边改”。达赖喇嘛出走印度，“17
条协议”被废除，噶厦政府被解散，西藏原有的国家元素，诸如军队、货币、邮政等均被
废除。在此期间还发生了一场“宗教改革运动”，运动中，除了少数被刻意保留下来以“
满足群众的宗教需要”之外，绝大多数寺院被关闭或者摧毁，寺院财产被没收。
2. 西藏自治区正式成立。虽有自治区之名，但相关政策是由中共中央直接制定的，地方
只能执行而无决策权，因此“自治”实质上是虚有其名，事实上西藏成为中国的一个行省
。
3. 西藏自治区成立仅仅一年，文革开始。西藏也卷入文革，1959-1962年的战争造成的破
坏尚未缓解，中共又开始了对西藏文化的第二波摧毁。
第四阶段： 1980年-至今
这段时间是中国改革开放时期。这段时间的“西藏政策”有一个很大的转折，就是1980年
代胡耀邦主政时期对西藏的缓和。这个“缓和政策”其实是一种“纠偏”。为什么“纠偏
”？1970年代末，邓小平派人与达赖喇嘛的哥哥嘉乐顿珠接触，双方关系开始解冻。1979
年达赖喇嘛派出的第一个访问团赴藏，所到之处受到藏人极其热忱的欢迎，人们呼唤达赖
喇嘛，要求达赖喇嘛返回西藏，这件事对中共是个很大的刺激。他们终于明白，他们对西
藏的“占领”或许是成功的，但“改造”却是失败的。而“改造”失败的话，从长远来看
，“占领”也就很难维持。于是有了胡耀邦亲自赴藏考察。从胡耀邦在西藏考察时对驻藏
干部的讲话可见，中共意识到“西藏政策”出了问题，西藏的状况相当糟糕，民众的生活
极端贫困，竟然不如中共占领之前。换言之，中共宣传中被“解放”的”农奴”事实上生
活比他们未被“解放”之前还差。
1980年的第一次西藏工作座谈会就是在这样的背景下召开的。西藏的一系列“纠偏”政策
也是在这样的背景下制定的。比方说“免税”这项政策，从胡耀邦讲话中可见，事实上在
西藏极端贫穷化的情况下，税收和投入根本不成比例，与其收那么一点点税，不如干脆免
税，还能争取人心。
从上而下制定“西藏政策”的方式虽然从1950年代初就开始，但“西藏工作座谈会”这一
形式是从胡耀邦开始的，也是由国务院总理以上级别的官员主持，通过座谈会的方式来制
定政策，统一认识。胡耀邦时期，他本人亲自主持了两次西藏工作座谈会，强调“解放思
想”，要求驻藏干部们“不要担心再出现大的叛乱”而缩手缩脚，努力改善民生，那段时
期中共中央与西藏流亡政府开始接触，考虑允许达赖喇嘛返回等等，情况似乎开始朝好的
方向发展。
但是，这些政策改变不管看上去多么给人以希望，改变的只是“政策”，不是“方针”。
“占领”和“改造”这两个基本方针并未改变，也就是说，即使是在那段时间里，“西藏
政策”也没有出现本质性的改变。而且，这一系列“纠偏”政策还受到驻藏干部，特别是
第一代入藏干部的抵制。随着整个中国大环境的改变，胡耀邦失势，到1980年代末，拉萨
发生第二次“拉萨事件”，北京发生天安门民主运动，赵紫阳下台。
1989年后，东欧出现了“苏东波”，中共的“老大哥”苏联出乎意料地解体，而解体的动
力是三个波罗的海共和国的坚决分离，以及随后几个中亚共和国的跟进独立。对苏联的解
体，中共进行了相当详尽的研究，并且把苏联的解体归因于戈巴契夫的“改革与公开性”
。随着中共政治上迅速转向保守和强硬，民族政策上也完全放弃了胡赵时期的开明和缓策
略。这一点反映在1994年的第三次西藏工作座谈会上。这次座谈会是中共西藏政策再次转
变的标志性时间点。
第三次西藏工作座谈会由当时的国务院总理李鹏主持。注意这句话：“一手抓发展，一手
抓稳定，两手都要硬“。换言之，”胡萝卜“要加大，”大棒“也要加大。”胡萝卜“是
”正式确定“对口援藏”政策，也就是说把中央财政的负担转嫁给各省。“大棒”是什么
呢？据采访知情人得到的资讯，在第三次西藏工作座谈会上决定不让达赖喇嘛返回西藏。
此后，中共“西藏政策”转向强硬，，而且不管出了什么事，矛头都对准境外，以此来为
自己的政策失败开脱和免责。从那以后到现在，二十年来的中共西藏政策基本上就是延续
第三次西藏工作座谈会宣布的决定，那就是不再和达赖喇嘛进行有实质意义的对话与谈判
，不承认“西藏问题”，只承认“达赖喇嘛的个人地位问题”，采取拖延政策来阻挡达赖
喇嘛返藏，期望“达赖喇嘛没有了，西藏问题就自动解决了”，同时采用强硬镇压来防止
西藏分离。“反分裂”和“维稳”成了中共“西藏政策”的主旋律，西藏进入了“改造-
反抗-镇压”的循环。
我们可以看到，这个“改造-反抗-镇压”的循环周期越来越短，烈度越来越大，而且从西
藏蔓延到其他藏区，2008年以来，这个循环已经不再是西藏自治区的问题，而是包含了整
个“四省一区”，也就是说，整个传统藏区都进入了这样一个循环。在中共建政和武装占
领西藏60多年的历史中，这样的状况是第二次出现。也许这时候中共开始明白，“西藏政
策”仅包括西藏自治区是不够的。于是，在2010年的第五次西藏工作座谈会中决定，四省
藏区也纳入西藏政策的全域考虑，也就是说，用于西藏的“胡萝卜”和“大棒”现在也同
时使用在整个传统藏区。
由于“维稳”思路自然排斥了与达赖喇嘛对话和谈判的可能性，中共事实上不再与藏民族
交流。将藏民族的领袖排斥在外的所谓“援藏”、“发展”、“建设”，都不能缓解藏区
民族的不满，整个藏区危机四伏。
中共是一个有其政治理论和纲领的政党，纵观中共历史和几十年来中共西藏政策的演变，
我们不难理解，中共对于西藏并不会满足于军事占领，而一定是要按照自己的意识形态来
对西藏加以改造。然而，中共以唯物主义、“斗争哲学”为其理论基础，这套理论与藏文
化的佛教信仰本质上是不可相容的，这也意味着，只要中共对西藏的“改造”不停止，藏
民族的反抗也就不会停止。这不是“现代化的冲突”，达赖喇嘛尊者在境外流亡社会中推
动的现代教育、宗教改革、民主实践等等很清楚地表明，无论是尊者本人还是藏民族都不
是拒绝接受现代化，而是拒绝中共对西藏以军事力量为后盾的强制性改造，因为中共对藏
民族的改造是以抹杀人性、摧毁民族文化、破坏生存环境为代价的。这也就是藏区危机四
伏，冲突一触即发的根本原因。
(标题原文:中共西藏政策的演变： 在第二次“寻找共同点”藏汉会议上的发言)