从自经区与服贸协定看“国际医疗”政策的虚与实
郑雅文 （台大健管所副教授）
虽然各界对“自由经济贸易示范区”有高度的疑虑与批评，行政院仍执意推动。根据报导
1，行政院将于本周四（八月八日）行政院院会定案，将以“前店后厂”方式推动“自经
区”。所谓“前店”，指的是免除有关人员进出、商品流通与资金流动等国家规范的经济
特区；在特区中，业者享有政府提供的投资与租税优惠。“后厂”的范围界定模糊，但经
建会主委毫不讳言地说，最终的目标就是要让整个台湾成为“自由贸易岛”。主政者将主
导制订的“经济特区特别条例”，未来是否会逐步取代台湾既有的法律规范？令人不无疑
虑。
“国际医疗”是政府自经区的发展重点之一，也将采“前店后厂”方式推动。政府政策论
述相当混乱，依据最新的说法，所谓“前店”指的是将设置于桃园、松山两机场的“国际
医疗服务中心”，而“后厂”即所谓的“虚拟国际医疗专区”，指的是办理国际医疗的医
院；不限地区与家数，任何评鉴合格的医院均可申请进入。
在政府规划中，国际客源将透过设于机场的前店专柜，转介至国内办理国际医疗的后厂医
院。在此，“国际客源”的首要目标族群是中国大陆人士。在特别法的修订上，政府修法
方向包括，将放宽外资投资限制、将允许延揽百分之二十的外籍医事人员、将允许医院成
为营利机构、将允许医院作广告行销，并将简化中国大陆与其他外籍人士的就医签证程序
。
另一方面，今年六月下旬两岸代表在上海签订的“两岸服务贸易协议”也包含了医疗服务
业。台湾方面承诺将“允许大陆提供者在台湾以合资形式捐助设立非营利的医疗财团法人
医院”，并让“大陆人士得以自然人身份担任董事会董事达三分之一席次”。
在号称民主的台湾，政府谈判代表签订的服贸协定，竟未透过民主程序取得社会共识。我
们不禁要问，如此重大的政策变革，其目的为何？对谁有利？开放不设限的对岸资金进入
台湾医疗服务体系，并允许中国大陆籍人士担任财团法人医院董事，可能对台湾的医疗生
态带来什么冲击呢？本文针对医疗服务业，扼要回顾服贸协定的内容与背景，并探讨台资
进入中国医疗服务体系的过程与经营现况，最后回顾过去几年来政府推动国际医疗的论述
，以理解政府政策说词的虚与实。
（一）从 ECFA 到服贸协定
在一九四九年至一九七八年之间，中国所有的医疗机构都是国有的，医护人员也皆由国家
聘雇。一九八〇年代财政改革之后，公立医疗机构开始被要求自负盈亏，医师开始有绩效
奖金，私人医疗院所也开始出现。中国政府为了吸引外资投资、促进医疗体系的现代化，
在二〇〇〇年颁布《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》，鼓励以“中外合资”及“
中外合作”两种型态设立私人医疗机构。自此，包括台资在内的外资，纷纷进军中国大陆
市场。
中国第一家中外合资医院，乃是由旺旺集团投资，于二〇〇五年开办的湖南长沙旺旺医院
。之后陆续开办的台资医院包括台塑集团在二〇〇八年开办的厦门长庚医院、明基友达集
团在二〇〇八年开办的南京明基医院、六和集团在二〇〇八年开办的江苏宗仁卿医院、前
行政院副院长徐立德主导的寰宇公司所投资兴建的上海瑞东医院等等。
二〇一〇年六月，两岸代表签署 ECFA（两岸经济合作架构协议），中国卫生部随即在同
年十二月发布《台湾服务提供者在大陆设立独资医院管理暂行办法》，允许台资独资医院
的设立。但中国也详列政府对台资医院的管理方式与各种限制，包括台资医院设置地点（
目前仅开放上海、江苏、福建、广东、海南等五地区）、设置程序、投资总额不得低于二
千万人民币（约一亿新台币）、发生重大灾害事故或疾病流行等情况时，台资独资医院及
其卫生技术人员应服从中国卫生行政部门的调遣、台资独资医疗的收费价格需按照大陆有
关规定执行，等等。
这次（二〇一三年）服贸协定的签订，中国方面允许“台湾服务提供者可采合资、合作或
独资形式设置医疗机构；独资医院的设置地点限制于省会城市与直辖市，并由卫生主管部
门审批”。但事实上，此服贸协定的内容并没有改变中国自 ECFA 以来既有的医疗管理政
策。然而对台湾而言，开放中资并允许中国籍人士担任财团法人医疗机构董事且席次可高
三分之一是前所未有的，势必将对台湾的医疗生态带来冲击。很清楚的，中国政府在过去
几年来，对于赴对岸投资的台湾财团与台资医院提供不少协助与优惠，现在要求在台湾的
医院体系也需同样做开放。在医疗服务的开放上，主导权在对岸而未在台湾。
（二）台资进入中国医疗服务体系的过程与经营现况
在中国，医疗资源仍相对匮乏，而医疗服务体系的日益利润化导向，使医疗自费额高达百
分之九十以上，造成了穷人看病难、看病贵的严重社会不平等问题。面对高涨的民怨，中
国政府近年来开始积极推动医疗改革，包括二〇〇七年开始推动的医疗保险改革，试图藉
由扩大医保覆蓋率、强制医院纳入医保系统、限制医院收费等策略，以降低民众的就医障
碍。
但对于台湾财团而言，投资中国大陆不外乎着眼于庞大的商机与利润。过去几年来，台资
医院在中国大陆的经营状况如何？台资医院对于台湾本地的医事人员又造成什么影响？对
此议题，台湾卫生主管部门并未进行调查。但从一份研究报告可发现，台资医院普遍面临
的困境包括，大陆医保给付上的限制、医疗服务收费上的限制、药品产销链的垄断、有采
购中国国产药品的限制、医院设置地点与科别的限制，以及一般民众对于营利取向的台资
医院抱持反感态度等等；此外台资医院也普遍面临医师人力招募困难的问题 2。
在中国，占医师人数多数的公立医院医师虽然薪资较低，但却拥有较好的社会资源与人际
网络，例如三甲医院（医学中心）的医师大多兼任医学院教职，拥有政府提供的资源与较
佳的升迁管道。此外，中国政府规定医师只能在一家医院注册执业；当地医师被台资医院
以高薪聘雇时会受到地方人士的排挤，因此大陆籍医师转入台资医院的意愿似乎不高 3。
根据中国政府颁布的《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》及《台湾服务提供者在大
陆设立独资医院管理暂行办法》，台湾医师至中国大陆进行医疗服务，必须经申请与注册
，并不方便，且只能取得最长三年的执业许可 4。除上述限制之外，台湾医师的平均薪资
仍远高过大陆薪资，外加社会文化差异，因此台资医院对于台湾医事人员的吸力并不强。
一些台资医院面对人力招募上的困难，转而招募在中国取得学历与执业证书、却不被台湾
政府承认的台籍医事人员。
简言之，台商要在中国大陆开设医院，除了必须拥有庞大的财力与良好的政商关系之外，
也仍必须面对国家的监督管理，以及地方上既有利益团体的排挤。近年来医保政策的改革
，要求医疗体系担负更多社会责任，伴随的各种限制也使台资医院的获利空间受到限制。
（三）“国际医疗”，目的是为了建立去除国家管制与社会责任的商业化医疗体系
在台湾，都会区的医疗资源已有供过于求的问题。医疗业者面临同业竞争压力，外加健保
的规范，利润率开始下降，因而积极寻求其他出路，包括开发健检、医美等自费市场、转
向医疗需求日益庞大的中国大陆市场，并意图在台湾建立不受两岸法规规范、不受社会责
任约束的医疗特区。
二〇一〇年二月，行政院院会通过《医疗法》修订草案，欲使从事国际医疗业务的私立医
疗机构得以“公司”方式设立，并将开放外资投资、允许发行股票及刊登医疗广告；同时
政府提及将依《促进民间参与公共建设法》，让投资业者可获前三年用地免租金、接续三
年用地租金减半，以及土地增值税、营利所得税减免等优惠。
同年六月，卫生福利部提出“台湾医疗服务国际化行动计画”并获经建会核定。根据该计
画，台湾的国际医疗将以“重症医疗”与“观光医疗”为主轴，前者包括肝脏移植、唇颚
修补、心导管支架，后者包括美容健检。但移植医学会理事长基于医学伦理，公开反对政
府将器官移植纳入国际医疗发展重点。卫生福利部的计画书也提及，待突破的国内法规包
括：让国际医疗机构得以公司设立、让国际医疗医院可营利并开放外资投资、放宽医疗广
告限制、简化外籍人士的医疗签证流程、降低中国人士来台的旅游限制。
二〇一一年三月，卫生福利部提出的《医疗法》部份条文修订草案送交至立法院审议，但
在民间团体与社会舆论的强烈质疑下，并未通过立法程序。
二〇一三年行政院转采“自由经济示范区”形式推动“国际医疗”。如前文所述，“自经
区”将大幅进行人流、物流、金流等法规松绑，并提供业者土地与租税优惠，以吸引国内
外资金与外籍专业人才来台投资。卫生福利部具体的推动措施包括：推动营利型医疗公司
、允许医疗广告与行销、放宽外资投资限制、允许延揽百分之二十的外籍医事人员，未来
并可能“示范区特别条例”取代国内医疗法规。
简言之，国际医疗推动者的目的，是为了建立不受国家管制、不需负担社会责任，可自由
追求利润、可最大化利润的医疗环境。为了少数人的巨大利益，推动者不惜修改台湾社会
多年来建立的医疗规范，并以“松绑”一词，作为取消与弱化社会既有规范的修辞。
（四）不堪一击的“国际医疗”政策论述
在政策论述上，我们看到许多华而不实的论点。包括：（1）若不开放国际医疗，台湾优
秀的医事人才将很快被吸走，尤其将流至对岸，弱化台湾实力；（2）国际医疗盈余可挹
注健保，改善健保财务负担；（3）国际医疗可提升医事人员薪资，改善工作负荷过重问
题；（4）由于健保总额的限制，若不开放外资投资，医院对于新型科技设的投资会怯步
，而弱化医疗产业的活力；（5）国际医疗所增加的医疗资源，在重大疫情或灾难发生时
可转调为紧急医疗资源；（6）可以提升医疗水准、拓展医学研究视野；（7）国际医疗可
提升台湾能见度，发挥外交软实力。
有关人才外流，卫生主管单位是否有证据显示，自台资医院设立以来，或对岸开始发展医
疗特区以来，台湾有多少医事人力外流？是哪些人力外流了？
所谓盈余挹注健保，何以避而不谈政府为了推动国际医疗所投注的庞大公共资源，以及政
府提供给业者的各种租税减免所造成的税收损失？
有关医事人员的薪资福利，改善的会是商业医疗部门的工作者薪资，反而使医疗人力的分
布更加恶化，对健保医疗部门的人力吃紧问题将会是雪上加霜。
医疗机构是否缺乏资金，因而无法投资新型设备？我们不得而知，但国外经验显示，商业
取向的医疗旅游（medical tourism），将加速整体医疗费用的上涨趋势。在市场竞争下
，医疗院所以特色医疗争取国际客源，并引进昂贵的仪器和设备。“医武竞赛”将使医疗
费用上涨，并间接提高公费医疗与医疗保险的成本。
所谓国际医疗在国家遇重大灾难或疫情时，政府可将之调度为紧急医疗资源，更是不堪一
击。试问以医美、健检、人工关节替换等业务为主的商业医疗部门，如何转化成为紧急医
疗资源？
至于如何提升台湾的医学水准、拓展医学研究的国际视野，应该属国科会或科技研发政策
关心的主题。国际医疗究竟能提升台湾什么能见度？试问，观光医疗发达的印度、泰国、
马来西亚、新加坡、墨西哥、古巴、斯里兰卡等国家，有因为发展此产业而提升了国际形
象吗？我们更应该发展的是人道为基础的国际医疗，对于资源匮乏的地区与民众提供人道
救援，而非以赚取利润为目的的商业医疗。
政府卫生部门理应致力于捍卫医疗服务体系的公益性，但台湾的卫生主管机关却反以政策
鼓励营利取向的医疗服务，此政策势必对整体医疗伦理与医病关系产生巨大影响。发展商
业性国际医疗也将面临不少医疗伦理问题，例如移植医学可能涉及器官买卖、跨国医疗纠
纷的处理及赔偿等问题。
不过，更令人忧心的是，当台湾业者与产业政策推动者以商业利润作为行动依据，两岸决
策者却以政治统合作为主要目标。在政府未与业者与社会大众沟通、未经民主程序即迳行
签署“服贸协定”之后，我们突然发现，过去不断检讨商业化国际医疗政策可能带来各种
社会冲击问题的人士，事实上被表面的假议题给蒙蔽了。
（原文转载自《新社会政策》双月刊第 29 期，经作者同意授权本会转载，特申谢忱。）
1　工商时报：“自经区首波 7 家店周四点火”（2013/08/05）。
2　台湾健康保险学会研究报告：“台资医院经营困难与对策分析”。
3　同上。
4　根据“外国医师来华短期行医暂行管理办法”，外籍医师在中国行医以一年为限；二
〇一一年五月卅一日“ECFA 五省市医疗卫生投资论坛”中宣布，台湾地区医师在大陆短
期行医，可取得最长三年的许可证。
http://www.thrf.org.tw/Page_Show.asp?Page_ID=1774