※ 引述《jimmy5680 (不太会飞的企鹅)》之铭言：
: 恕删部分。
: ※ 引述《ltz040109022 (紫川家统领)》之铭言：
: : 这一篇我觉得很多理解是有问题的，我想具体说一说。
: 我认为你都是以中国观点去评论西方，因此总有些贬低他人的意味。
: : 罗马帝国所谓“城市统治乡村”，本质是罗马帝国没有成熟的官僚体系和政治制度去掌
: : 控地方。中国古代王朝可谓政权不下乡，已经是农业和经济高度发达、识字率高（相对
: : 古代世界）、官僚体系成熟，还做不到这一点。
: 罗马帝国采行的是古希腊罗马沿用下来的条约体系，是以根本不可能采纳中央集权的方针
: ，但是将之视为“没有成熟的官僚体系和政治制度”，也是错误的想法。
: 事实上，罗马共和就曾引进许多源自希腊化世界的行政组织，并且在希腊化地区所沿用的
: 政治结构也可以享有相当的效能，比如说埃及的行政效率就一直很高。
: 罗马帝国早期所欠缺的制度框架，也在帝国中期逐渐浮现，许多原本只是权宜性质的职位
: 与结构得到合法化，最后在后期逐渐形塑为日后东罗马赖以生存的行政组织。
: 即使要讨论罗马的政治结构问题，也该是更加复杂且深入的关系，而不是单纯以罗马帝国
: 欠缺有效的行政体系来当作借口。
: : 罗马有铸铁技术推广铁器农具吗？罗马有造纸术降低知识传播成本吗？都没有，纯粹就
: : 是做不到，做不到对地方的高度掌控。没有一个中央政府不想对地方有足够的掌控力，
: : 区别只是是否能做到。
: 古罗马帝国的识字率还要高于东罗马帝国，没有造纸术也有草纸可用；提到铁器农具更是
: 完全无视于不同环境与背景，且有误导的嫌疑，罗马使用的铁器其实是非常多的，不管是
: 军事或民生方面都有很广泛的运用。
: 若要提罗马帝国的掌控力，那么不如提一下行省总督的任命法则和各地区必须进行的人口
: 与土地清查，至少我看不出罗马哪里没有办法施加充足的权威与效能。
: 无视罗马的政治理念，将罗马对于改变外围疆域的不愿当作不能，是一大谬误。
落后了两百年，不至于这么自卑吧？
如果你不懂一个东西，就少发言……
莎草纸去了解下是什么东西，制作比竹简还费力好么？
你以为莎草纸，就是纸？
了解下它的弊端，谢谢。
至于罗马的政权效率……乡有三老？县有衙署？中央有详细分工的部门？对罗马希腊一
知半解，对中国可谓一无所知。罗马官员为非职业性，无专门训练，更人数稀少。
我说的是铸铁技术推广铁器农具，这在古代世界中国是独一份，出处是《冶金史》。
《罗马帝国的地方政府》
提 要： 本文通过分析罗马政府在不列颠的运作以揭示元首制时期罗马行省体系的运作
机制。对总督及代理官任命之考察表明，罗马官员具有非职业性，他们生活在相对固定
的晋升体系中，一生需要出任诸多不同职位，并没有为出任某个职位接受专门训练，所
以无法发展出专业行政知识。此外，元首制时期官僚机构尚未增生，行省中罗马官员的
数量屈指可数。这些都为地方自治开辟了空间。在某些罗马势力不易渗透的地方，地方
自治政府在征服初期以藩属国的形式出现。随着时机成熟，藩属国作为一种权宜之计逐
渐被具有高度自治权的城市所代替。城市里的地方官员在刑事案件之审理和直接税之征
收方面发挥了重要作用。尽可能把行政负担转嫁到地方政府身上是罗马帝国正常运转的
奥秘所在。
关键词： 罗马行省体系 罗马帝国 总督 代理官 藩属王
一、 引言
弗格斯·米勒在一篇经典文章中主张，不要用看待罗马共和国的眼光看待罗马帝国，共
和时期的扩张活动使人们可以以罗马城为中心，由里向外看；但帝国文化的多元性质决
定了理解罗马帝国只能从行省开始，由外向里看。 [1] 在国内目前有关罗马帝国的研究
中，罗马行省所占的比重依然很小，个案研究尤其缺乏。 [2] 到公元 2 世纪，罗马帝
国约有 45 个行省，它们是罗马帝国行政管理的基本单位，个案研究对于理解罗马帝国
之重要性由此显而易见。
罗马人把由其官员直接管理的区域称为“行省”（ provincia ）。该词最初并在某种程
度上指某一官员的“任命”或“任务”，因此，意大利境内的一位财务官（ quaestor
）曾把国库当作自己的“ provincia ”。在意大利境外，该词原指分配给某位官员的军
事活动领域，它既可以有地理概念的意味，又可以用来指一场战争或一种司法职能。但
到共和国末期，该词的地理含义已凸显出来，主要指官员于其中行使某种职能的地理范
围，与此同时，“行省”已成为罗马国家的有机组成部分。不难看出，“ provincia ”
词意的演变是与罗马从城邦国家向世界帝国的演变协调一致的。 [3]
元首制时期罗马政府的行政结构相当简单：中央政府和地方社团（各城市）之间仅仅靠
各行省的罗马官员维系著，除此之外，几乎空白一片；行省中没有国家组织的平民维和
武装；也没有任何罗马官员领导某个城市，扮演现代意义上的“市长”角色，因为各城
市拥有高度自治权。 [4] 行政结构越简单，往往意味着政府的政治目标越有限。罗马国
家比现代国家操心的事要少得多，政府几乎从不关心社会福利、教育或调控经济发展这
样的问题，而只关心两大问题——维护秩序和征税。因此，本文将围绕这两个目标考察
罗马政府在不列颠的运作。
需要注意的是，政治目标之有限和不同行省社会差别之悬殊使政府做出统一部署的客观
需要或可能性也比现代要少得多，政府决策往往具有随机性。 [5] 这在一定程度上决定
了用个案研究反映整个帝国的行省体系具有不可避免的局限性。但同时应当看到，帝国
行政管理中强调遵循先例的作法根深蒂固。因此，在考察不列颠个性的同时，也能找出
行省运行机制的一些共性。此外，不列颠地处罗马世界的边缘，由此形成的空间感和存
在感对于理解一个世界帝国当别有意义。
二、总督之任命
如前文所说，“行省”是在“任命”官员的基础上建立起来的，考察不列颠总督的任命
乃题中之义。
近现代学术的一个标准观点是，奥古斯都将罗马行省划为皇帝行省和元老院行省，这种
划分意味着罗马行省体系中存在着分属皇帝和元老院的两种分离的权力范围或行政等级
。但这个观点已受到米勒的质疑。他指出，古典文献中只有“皇帝行省”（ provincia
e Caesaris ）和“公共行省”（ publicae provinciae , 或“罗马人民的行省” [ p
rovinciae populi Romani ] ）之分，两者的区别仅仅在于：一、任命方式不同。皇帝
行省的总督由皇帝直接任命，全称为“大法官级别的皇帝特使”（ legatus Augusti p
ro praetore ）；而公共行省的总督按抽签方式选出，叫“代行执政官”（ proconsul
）。二、任期不同。皇帝行省总督的任期没有法律限制（但自 1 世纪末起，任期一般
为 3 年）；公共行省总督的法定任期为 1 年。在元首制下，皇帝和元老院做出的决议
对两类行省都适用，皇帝对公共行省的干预尤其频繁。因此，所谓的“元老院行省”不
过是一种现代虚构。 [6]
不列颠乃皇帝行省，这里驻扎着不止一支军团。在没有军团或只有一支军团的行省，总
督由当过大法官的元老出任；在有两支或两支以上军团的行省，总督由当过执政官的元
老出任。因此，不列颠总督实际上属于执政官级别，但如前所述，他名义上只是大法官
级别（ pro praetore ）的。这是出于礼节性考虑，毕竟皇帝才是皇帝行省名义上的总
督。到 3 世纪早期，不列颠被一分为二，在南部的上不列颠，总督仍然由执政官担任；
而在北部的下不列颠，由于只有一支军团，总督的级别也相应地降至大法官级别。与其
他驻有重兵的行省一样，出任不列颠总督也需要经过一个错综复杂的晋升过程。 [7]
对希望从政的元老家族中的年轻人而言，第一步是在某个军团中担任宽带军政官（ tri
bunus laticlavius ）， [8] 军政官是军团指挥官的主要参谋官，能获得关于作战技巧
和军事管理的一手经验。阿古利可拉任不列颠总督之前就曾在不列颠担任此职，开始他
的初次军事见习。 [9] 军政官之后往往是一系列不太重要的行政官职。再下来是主要负
责财政管理的财务官（ quaestor ），任财务官的最低年龄限制是 25 岁，一旦荣升财
务官，即可顺理成章进入元老院。公共行省和罗马城都设有这个职位。在公共行省，财
务官协助总督工作；在罗马，他们协助皇帝或执政官。阿古利可拉曾在亚细亚行省担任
此职，而维拉尼乌斯（ Q. Veranius ）和奈拉提乌斯·马凯路斯（ Neratius Marcell
us ）都是皇帝的财务官。 [10] 财务官系最低级别的高级官职，随后的晋升需要遵循按
部就班的阶梯（ cursus honorum ）。对贵族而言，任过财务官以后可以直接当选大法
官，甚至跳过大法官，直接当执政官；但对平民而言，当大法官之前一般尚需出任平民
保民官，阿古利可拉就当过平民保民官。在元首制下，共有 18 位大法官，大法官的最
低年龄限制是 30 岁。 [11]
大法官卸任后通常会统帅一支军团。现有材料表明，大多数有望升任不列颠总督的人会
去上潘诺尼亚统领一支军团，少数人也会得到下莫西亚或下日耳曼的军团。潘诺尼亚和
莫西亚位于多瑙河边境，这里军队强悍，军事行动频繁。 [12] 但至少有两位日后的不
列颠总督被派往不列颠：佩提里乌斯·凯里亚里斯（ Petillius Cerialis ）在布狄卡
起义时任第九军团的指挥官（ legatus Augusti 或 legatus legionis ），当时这个军
团曾遭起义军重创， [13] 但他的仕途似乎没有因此中断。公元 71 年，他回到不列颠
出任总督，阿古利可拉正是在他手下成为第二十军团的指挥官。凯里亚里斯曾出征岛上
不列刚提斯人的国家，阿古利可拉当时肯定随行， [14] 这使他有机会评估北部山区土
著的作战能力，从而为日后当总督时进一步征战积累经验。军团指挥官之后的官职是大
法官级别的行省总督。阿古利可拉就担任了高卢西南部阿奎达尼亚行省（ Aquitania ）
的总督。如果幸运的话，从这个职位卸任后即可在罗马当选执政官。
一旦当上执政官，就可水到渠成地获得一系列显要职位，比如某种祭司职位。在执政官
任期内往往就会决定卸任后去哪个行省。个别人刚从执政官位置上卸任便被直接派往不
列颠任总督，如阿古利可拉。但更多人之前还要去别的行省，一般是下莫西亚或下日耳
曼，尤利乌斯·塞维鲁（ S. Julius Severus ）就去了下莫西亚。不过，虽然从执政官
卸任可以立即出任皇帝行省的总督，但要想获得执政官级别的公共行省总督的职位，尚
需再等 10 年。因此，等到这些人最终荣登亚细亚或阿非利加这两个公共行省总督的宝
座时，他们早已名声赫赫。这两个职位是罗马政治家事业的顶峰， [15] 许多不列颠总
督有幸晋升至此，如狄第乌斯·加鲁斯（ A. Didius Gallus ），维提乌斯·波拉努斯
（ M. Vettius Bolanus ），尤利乌斯·福隆提努斯（ S. Julius Frontinus ）和罗里
乌斯·乌尔比库斯（ Q. Lollius Urbicus ）。此后，罗马城内的一些职务便会等着他
们了：或再任一届执政官，或当选罗马城的城市长官（ praefectus urbi ），或监督和
维修城内最重要的公共工程，或担任某些宗教职务。但并非所有不列颠总督都如此幸运
：欧斯托里乌斯·斯卡普拉（ P. Ostorius Scapula ）和维拉尼乌斯就死于任上，而对
阿古利可拉等人来说，不列颠总督已是政治生涯的最后一站。
铭文材料有时有助于进一步了解总督之任命。普拉托里乌斯·奈波斯曾在公元 122 年出
任不列颠总督，负责修建哈德良长城。他还被选为意大利东北部阿奎莱亚市（ Aquilei
a ）的保护人，当地市议会为他树立雕像，其底座幸存至今，上面详尽刻写了他的生平
。由于不列颠总督之任命自公元 2 世纪起逐渐定型，这块碑铭对于更清楚地认识这套错
综复杂的晋升体系价值极高：
献给奥鲁斯之子、塞尔吉亚选举部落的奥鲁斯·普拉托里乌斯·奈波斯·阿波罗尼乌斯
·意大利库斯·马尼利阿努斯·盖尤斯·李奇尼乌斯·波里奥，执政官，占卜官，大法
官级别的不列颠行省的皇帝特使，大法官级别的下日耳曼行省的特使，大法官级别的色
雷斯行省的特使，“预备的”第一军团的指挥官，马其顿行省的财务官，卡西阿路、克
劳迪阿路、奇米尼阿路和新图拉真路的保佐人，神圣的图拉真荐举的候选人，“尽职尽
忠的初生的”第二十二军团的军政官，大法官，平民保民官，死刑裁决三人团成员，保
护人。根据市元老们的决议。 [16]
铭文胪列之官职一般依据重要性，自大至小顺序排列。 [17] 因此，奈波斯的政治生涯
始于在罗马监督死刑裁决的执行；然后到上日耳曼的第二十二军团中任军政官；再当选
财务官，被派往马其顿这个公共行省；之后回罗马任平民保民官；接着任距罗马不远的
南埃特鲁尼亚几条道路的保佐人。在罗马担任上述某个（或某几个）职位时，他被皇帝
图拉真荐举为候选人，这表明皇帝青睐他，其日后的晋升从此有了保证。随后他在潘诺
尼亚指挥一支军团；不久又成为邻近的大法官级别的色雷斯行省的总督；公元 119 年成
为执政官；之后被派往驻扎着两支军团的下日耳曼行省任总督，最后出任当时拥有 3 支
军团的不列颠的总督。
需要附带指出，行省总督身边有一群协助他工作的为数不多的随从，他们可分为几类：
一类是总督的亲友团（ amici ），总督在前往行省任职前会召集自己的亲朋好友或被庇
护人充当顾问团；一类是侍从（ apparitores ），他们属于低等官员，往往由释奴或奴
隶充任，负责速记、誊抄、开道、传信、通报之类的工作；另有一类从服常规兵役的士
兵中抽调而出，主要充当总督的保镖，并执行总督命令，如处决犯人、缉拿逃犯等。
通过考察不列颠总督的任命过程，我们可以得到一个深刻印象：罗马元老的政治生涯具
有高度流动性。他们一生需要担任一系列职务，元老们离开罗马，又回到罗马，复又离
开去担任更显赫的职务。文献记载和上引的碑铭表明，他们担任的职务，非但性质迥异
，在地理分布上亦极为广阔，不少人因此踏遍了整个帝国。这在客观上决定了这些帝国
精英人物难以成为职业的行政官员。尽管他们通过不同岗位的锻炼积累了不少经验，但
这些经验来自不同地点，与其说能够有效解决某个地区的某个具体问题，毋宁说是一种
必备的常识，更多地具有泛泛的指导意义。 [18] 而从主观上看，一套相对稳定的晋升
体系又使元老们习惯于把前后担任的每个职务仅仅当作所需肩负的更为广阔的社会政治
任务的一部分、当作匆匆政治旅程上的一座驿站、当作加增自己在罗马之威望的一颗砝
码，元老职务的业余特色由此彰显无遗，即使是不列颠总督这样的高位也不例外。
三、社会秩序的维持
在早期帝国，总督集军事权与行政权于一身。毫无疑问，领兵打仗对总督更有吸引力，
而不列颠这类骚动不安的边境行省能给他们带来更多的晋升机会。但征服的地区越多，
如何维持已征服地区的社会秩序就变得越突出，总督的司法权就显得越重要。作为行省
中最高的司法权威，总督拥有判处死刑的“生杀权”（ ius gladii ）。他通过主持巡
回审判庭行使司法权。 [19]
由于行省中没有常设法庭，总督每年须巡行各地，在几个指定地点审讯刑事案件。民事
纠纷由地方政府处理，但地方政府无权审理涉及罗马公民的案件，此外，超过一定金额
的民事案件也可由总督亲自裁决。不列颠的罗马公民一开始主要聚集在科尔切斯特，因
此主要的、甚至当时可能是惟一的巡回审判庭就设立在这里。但由于不列颠行省管理的
总部在公元 1 世纪末移至伦敦，伦敦的罗马公民很快就超过科尔切斯特，因此这里可能
又设立了一个巡回审判庭。 [20] 在巡回审判庭上，总督会酌情采取不同的诉讼程序。
对于非罗马公民或轻罪，往往采取无须正式审讯的简易诉讼；而对罗马公民或重罪则采
取正式的诉讼程序，诉讼人需要由辩护人做代表，并出具相关人证物证。总督通常在由
其亲友团成员和地方权贵组成的一个咨询机构（ consilium ）的帮助下审理案件，但这
个机构不是陪审团，最终决定权仍在总督那里。不过，总督的司法权威在两个方面受到
限制：一，罗马公民可以像使徒保罗那样直接向皇帝上诉，到 2 世纪，凡牵涉死刑的案
件全部自动转交罗马由皇帝亲自裁决。二，从哈德良时期起，市元老等当地政治特权等
级的法律地位得到提高，一般不能判处他们死刑，对他们的最高量刑是流放，但也要提
交罗马，由皇帝定夺。 [21]
事实上，由于时间与精力有限，总督实际审理的案件不可能多。所以韦伯芗为总督设立
了一位法律助手，叫“委任法官”（ legatus iuridicus ）。委任法官属大法官级别的
官员，由皇帝任命。有 7 位不列颠委任法官被现有材料证实，其中最早的是萨尔维乌斯
·利贝拉里斯（ G. Salvius Liberalis ），时间约在公元 81 年。 [22] 此时正值阿
古利可拉任总督，所以，他是阿古利可拉的法律助手，这并非巧合。阿古利可拉把罗马
在不列颠的领土扩充了一倍，首次将北方更原始的民族置于罗马统治之下。版图的迅速
扩张产生了许多需要及时解答的问题，例如，如何把北方半游牧的民族纳入罗马的税收
体系？南方原有的军事区随着军队不断北上日益变成平民区，当土地再度回到当地人手
中时，应赋予他们何等程度的自治权？总督忙于战事之际，巡回审判庭的工作又怎样维
持？这些都需要法律加以明确，需要精通法律的罗马官员全身心地投入。利贝拉里斯显
然熟悉法律，他为一位希腊百万富翁的辩护曾得到韦伯芗的称赞。 [23] 其继任者雅沃
勒努斯·普里斯库斯（ L. Iavolenus Priscus ）是更知名的法学家，不但写了许多法
学著作，后来还成为罗马一个著名法学流派的领袖。这两人一起为不列颠委任法官的工
作树立了榜样、奠定了基础。公元 3 世纪初的一条碑铭还表明，委任法官安提乌斯·克
来森斯（ M. Antius Crescens Calpurnianus ）在不列颠总督缺席时担任过临时总督。
[24] 除不列颠外，委任法官一职在西班牙、卡帕多西亚等地皆有发现，但研究者认为
这种官职并非每个行省都有，可能也不是永久性官职。 [25]
据 3 世纪初的法学家乌尔比安评论，总督的任务在于“确保所辖行省和平宁静，这个目
标不难达到，只要他能采取细致的措施使行省不受罪犯的侵扰并把他们搜出来。他应当
搜出渎神犯、土匪、绑匪和小偷，并对他们酌情量刑；他还应当镇压那些窝藏罪犯之人
”。 [26] 显然，光靠巡回审判庭上有限的人手不足以胜任这些繁重的工作。事实上，
地方政府官员在办案过程中发挥了重要作用。他们不仅负责缉拿、拘捕犯人等具体工作
，通常还要预审犯人，然后或将犯人押送至总督那里，或将其留监以等候总督前来亲审
。总督一般只受理性质严重的刑事案件，譬如谋杀、纵火和大宗盗窃。总督审理抢劫犯
时一般依据地方官员的预审而径直采取简易诉讼程序，当即做出判决。在民事诉讼方面
，地方官员也承担了不少责任。如前所述，各地自治法庭负责审理所辖臣民的民事案件
，直到他们获得罗马公民权为止。行省中的罗马公民按罗马民法组织自己的生活，民法
是罗马法的菁华，在财产法、继承法等方面提供了一套包罗万象、近乎完美的规范，由
于地方官员中不少人是罗马公民，罗马法便不可避免地为他们调解日常民事纠纷提供了
一套参照系。
综上所述，罗马政府通过总督行使的司法权维持行省内部的社会秩序，而这种司法体系
离不开各地方政府的合作，这点突出表现在对刑事案件的审理过程中。地方官员的合作
减轻了罗马政府的行政负担，并提高了自己在当地的政治威望。自哈德良以后，他们法
律地位的提高则表明，行省秩序的维持和地方精英阶层政治特权的巩固是一个相辅相成
的过程。
四、代理官与征税
总督虽贵为行省中最高的行政官员，但他惟一不便插手的领域是财政管理。 [27] 这在
公共行省由财务官监督，在不列颠这样的皇帝行省则由“皇帝的代理官”（ procurato
r Augusti ）负责。“ procurator ”在晚期共和国时还只是一个私法术语，意为私人
代理或某人的管家， [28] 但自克劳狄皇帝起被广泛作为骑士等级官员的头衔。共和国
时期的官职几乎不对骑士开放，因此，大量任用骑士是帝国时期政治结构的一大变化。
[29]
骑士等级的财产资格限制是 40 万塞斯特斯，较之元老等级的 100 万塞斯特斯，门槛不
算高。一些生而自由的、富裕的行省人和军团里退伍的百夫长都有可能获得骑士身份。
与元老一样，骑士也有自己的晋升体系，但骑士之晋升更富弹性，因为皇帝的意志于其
中的作用更加明显。承担军事义务构成骑士生涯的基础，这也是进一步出任民政职位的
前提。 [30] 他们通常先要在军队中担任“三种军职”（ tres militiae ），依次为：
500 人的辅助部队的营长（ praefectus cohortis ）；接着任军团的军政官（ tribu
nus militium ），或者任 1000 人的辅助部队的指挥官；最后是 500 人的骑兵团（ a
la ）的长官（ praefectus equitum ）。个别还能高升之人接下来能当选为 1000 人骑
兵团的长官（每个行省最多只有一支千人骑兵团，不列颠的千人骑兵团 [ Ala Petrian
a ] 驻扎在哈德良长城西端）。上述职位的任期一般为 2 到 3 年。此后便可出任一些
低等代理官的职位。
按照年薪之多寡，代理官可分为 6 万（ sexagenarii ）、 10 万（ centenarii ）、
20 万（ decenarii ）和 30 万（ trecenarii ）塞斯特斯 4 等。现在存世的关于不
列颠低等代理官的材料极少。 [31] 从邻近的高卢等地的情况看，他们之间有分工：或
照看皇家财产、或监督矿山、或负责征收某项税收等等。他们之上就是整个行省的代理
官，其职责包括清点税收，发放军饷和俸禄，确保皇帝的财政利益。不列颠代理官的年
薪与绝大多数行省代理官的一样，为 20 万（ 30 万是保留给罗马官员而非行省官员的
）。这个职位虽然高，却不是为那些有望晋升之人准备的。今天只知道 10 位不列颠代
理官的名字，其中只有 3 位日后又见晋升。 [32]
从任命方式看，与总督一样，代理官亦由皇帝任命并直接对皇帝负责，因而不受总督司
法权的约束。如此一来，行省中便同时出现了两个拥有实权的人物。虽然代理官负责财
政，但总督和代理官之间的职权范围往往难以划清。不列颠代理官卡图斯·德奇亚努斯
接管伊凯尼人的国王普拉苏塔古斯的财产时曾有百夫长相助，后来王后布狄卡发动起义
，他曾应请求派出一小队人员增援罗马军队， [33] 这说明皇帝在自己的行省内可能会
让总督调拨少许军队协助代理官工作。代理官有时还会插手军事工程的修建，现有的两
块碑铭记载了代理官奥克拉提尼乌斯·阿德凡图斯（ Oclatinius Adventus ）在 3 世
纪初曾协助总督阿尔芬努斯·塞奈奇奥修复哈德良长城。 [34]
权限的模糊使总督和代理官之间的关系暧昧不清。在一般情况下，双方的对立似乎多于
合作。总督苏埃托尼乌斯·保里努斯在布狄卡起义后疯狂报复不列颠人，手段过于残暴
，“好像报私仇一样”。新任代理官优利乌斯·克拉西奇亚努斯担心此举致使民不聊生
，于征税多有不利，遂向尼禄打报告，要求调走苏埃托尼乌斯，另外任命一位能采取休
养生息政策的总督。尼禄派人前往不列颠调查此事，最后借口苏埃托尼乌斯丢失了一些
船只和水手而把他召回罗马。 [35] 代理官和总督不能和睦相处可能造成的后果于此可
见一斑。塔西佗颂赞阿古利可拉“能温厚而不损其威，能严肃而不伤其和”，理由之一
在于他能“避免和皇帝的代理官争权夺势”。 [36] 代理官的社会地位虽然比总督低，
但换个角度看，这反而使他对皇帝更依赖、更忠心，也更能得到皇帝的青睐。而皇帝乐
于利用代理官充当眼线，监视总督的一举一动； [37] 也乐于接受某种程度的职权重叠
和权限不清，以保证行省官员相互监督和彼此牵制，最终有利于巩固皇权。其实，这正
是罗马人惯用的“分而治之”原则在内政中的贯彻和体现罢了。值得注意的是，省级官
员之间权限范围难以划出泾渭分明的界限是古代世界的普遍现象，赫梯、马其顿和拜占
廷皆不乏类似者。 [38]
尽管如此，代理官的日常任务还是领导行省的财政部门。在财政管理中，征税最关紧要
。源源不断的税收是罗马政府运转的基础，是维持常备军、维护道路网络、向官员支付
俸禄、向罗马城的民众提供“面包与马戏”（ panem et circenses ）的保证，在行省
中，它与罗马法一起构成罗马征服的象征。没有一套统一的征税办法是罗马征税体系的
一大特色，甚至在戴克里先 和 君士坦丁改革以后依然如此。 [39] 其原因主要在于罗
马的习惯做法是尽可能保留各行省在征服前的旧制。关于这些旧制，鲜有文献记载，就
不列颠而言，我们只知道凯撒《高卢战记》曾证实凯尔特人有自己的税收体系， [40]
至于不列颠的具体情况则无从知晓，所以我们只能满足于对总体情况略加勾勒。
行省的税收包括直接税和间接税两种。直接税是帝国的经济支柱，有两种形式：土地税
（ tributum soli ）和人头税（ tributum capitis ）。前者按土地产量征收，后者按
人口和财产征收。直接税的征收建立在人口普查的基础上。由奥古斯都制定的人口普查
制度旨在清查帝国资源，通常在新征服一个地区后被立即执行，此后为了随时跟上不断
变化的形势，普查工作会定期进行。 [41] 皇帝颇重视人口普查，高卢的一次人口普查
曾由皇帝亲自监督，但一般有专员执行。从哈德良时期开始， 6 万年薪级别的代理官常
常协助此项工作，不列颠就知道几位此类官员的名字。 [42] 雯都兰达木牍文书中有一
块残简曾提到 2 世纪早期不列颠北部的一次人口普查。 [43] 从乌尔比安的记载看，普
查人口属于异常细致的工作，譬如，被调查的土地持有者必须这样上报财产：“农庄的
名字，位于哪个城市的哪个区域，以及最毗邻的居民的名字；耕地，在过去 10 年中有
多少犹格播过种；葡萄园，有多少株葡萄藤；橄榄地，有多少犹格和多少树；草地，在
过去 10 年中有多少犹格被割过牧草；牧场，大约有多少犹格；还有林地。上报者必须
对一切做出评估……在其他城市有地之人必须在土地所在的城市上报，因为土地税必须
在这块土地所在的那个城市被征收。” [44] 由此可见，仅仅靠代理官难以完成如此繁
重的任务。所以直接税的征收同样需要通过熟悉本地区的地方政府官员协助完成，由他
们负责具体工作，如收集相关信息、登记人口等等。这样，地方官员在直接税，特别是
在土地税的征收中起了中介作用。个人只对各城市的地方政府负责，地方政府再对罗马
政府负责。在此过程中，代理官的职责是确保每个城市交足份额，审讯慌报信息之人，
并调解各城市——尤其是毗邻城市之间的纠纷。
间接税重要者有三： 5% 的继承税（ vicesima hereditatum ）、 5% 的奴隶释放税（
vicesima libertatis ）以及港口税（ portorium ）。继承税的征收对象仅限于罗马
公民内部，它是奥古斯都为了维持专门支付军饷的军费财库而设置的。 [45] 奴隶释放
税则由被释奴按交纳给主人赎金的 5% 支付。显然，港口税在间接税中最重要，它对通
过帝国边界和港口的货物征收，税率各地不等，一般为货价的 2% 到 2.5% ，有的甚至
高达 25% 。间接税的征收和共和时期一样，由骑士阶层的包税人按事先订立的承包合同
征收。代理官，无论是行省代理官还是特派代理官，负责总的监督和调解工作。但与直
接税的征收不同，征收间接税无须通过地方政府这个中介，因此成为罗马政府与广大臣
民在日常生活中直接接触的少数形式之一。 [46]
元首制时期的税收主要是以货币支付的，但也有实物税。不列颠的居民就要交纳用来维
持军队的税粮（ annona ）。 [47] 哈德良长城附近曾发现图密善统治时期（公元 81
— 96 年）的一个青铜谷物量器，注明的容量是 17.5 塞克斯塔里乌斯，这被认为是一
个罗马士兵一周的谷物配给量，但实际容量达到 20 塞克斯塔里乌斯，足足多了 15% 。
[48] 巧取豪夺的手段在征税中屡见不鲜， [49] 但是手段下流不等于税收本身苛重。
塔西佗认为只要不凌虐不列颠人，他们心甘情愿地纳税。 [50] 现代研究也表明，早期
帝国的税收并不沉重。 [51] 至于不列颠收入与支出的总体情况，几乎无法推断；但考
虑到不列颠驻有重兵， 2 世纪前半叶的历史学家阿庇安的判断应该是可靠的，他认为罗
马人在不列颠占有土地实属得不偿失：他们在那里所花费的多于所取得的。 [52]
总的看来，只要政局稳定，这套税收体系于罗马政府裨益良多。由于大部分税赋以货币
形式征收，罗马政府能便捷有效地在帝国全境内进行资源配置。定期普查人口有利于及
时了解帝国的财富，以便更合理、更有预见性地达成帝国收支的适度平衡。地方政府的
参与既能提高罗马政府的工作效率，又能减少行政开支，不必额外维持一群庞大的收税
官员。对地方官员而言，与罗马合作使他们有机会进一步谋求实际的经济利益。但是，
进入 3 世纪后，随着外忧内患加剧，政府的财政状况吃紧，这套税收体系不足以大幅度
提高税收，而皇帝及其官员对经济运作缺乏长远深刻的理解，他们指望通过贬值货币来
渡过危机，结果造成物价飞涨，等到 3 世纪末统一的中央政府再度出现时，罗马帝国的
税收已变成以征收实物为主了。
五、藩属王
最后还应该考虑藩属王在不列颠的作用。罗马在地中海世界的扩张过程中遇见许多国家
和社团。对于其中的一些，罗马一开始没有把它们并入行省体系，进行直接统治，而是
采取继续让当地君主管理的间接统治方式。现代学者通常将这些君主称为“藩属王”（
client king ），此术语强调了他们对罗马政府的依赖，但这些依附性王国算不算帝国
的一部分却不易回答。 [53] 有学者认为它们只与罗马国家联盟，严格讲不能算罗马帝
国的一部分。 [54] 但我们有充分理由认为，利用“藩属王”是罗马行省治理的有机组
成部分：一、罗马人提及藩属王时显然认为他们受制于罗马的治权（ imperium ）。苏
维托尼乌斯曾记载奥古斯都一贯重视藩属王，“把他们看作帝国不可缺少的部分”； [
55] 塔西佗明确表示，利用当地的国王作为罗马“奴役的工具”（ instrumenta servi
tutis ）乃是罗马人自古相承的办法。 [56] 二、藩属王往往享有罗马公民权，因而可
以按罗马法被罗马法庭审判和量刑。 [57] 三、藩属王的废立生死全凭罗马定夺，而罗
马会在它认为必要的时候干涉藩属国的事务。四、藩属王拥有自己的军队（通常由罗马
官员训练并按罗马的模式组建），它们在罗马人打仗时作为罗马的辅助军参战。由此可
见，藩属王实际上在罗马的行省体系中充当了罗马官员的角色，他们若想保住自己的地
位，除了与罗马合作之外，别无选择。
目前可以确定姓名的不列颠藩属王有 3 位。 [58] 其中柯基杜姆努斯（ Cogidumnus 或
Cogidubnus ）最为成功。藩属国通常位于罗马势力范围之边缘，但柯氏属地却罕见地
位于不列颠中南部，成了行省中的一块飞地。这其中有一定历史原因，柯氏前任是维瑞
卡（ Verica ），他被驱逐出不列颠之后逃到罗马向克劳狄求助，克劳狄正是以此为借
口入侵了不列颠。 [59] 此外，维瑞卡铸造的钱币上饰有葡萄藤图案，表明他在罗马征
服前就与罗马世界有葡萄酒等贸易往来；而这些钱币的设计造型明显反映出罗马的影响
。 [60] 可见，这个地区亲罗马的传统根深蒂固。柯基杜姆努斯不过是延续了这一传统
。据塔西佗记载，罗马政府也信任他，曾把“某些国家”（ quaedam civitates ）委托
给他管理，而“他一直到现在仍然矢忠如一”。 [61] 最后一句话说明到公元 70 年代
他可能依然在位。 1723 年发现的一块碑铭印证了塔西佗的记载，并丰富了我们对柯氏
的认识。 [62] 这块碑铭显示其全名为“ Tiberius Claudius Cogidubnus ” ，拥有
3 个名字是罗马人的特征， [63] 所以也是他已被克劳狄或尼禄授予罗马公民权的标志
。值得注意的是，铭文上录有柯氏头衔，但此处原文脱落严重。学界以往把头衔释读为
“ r(egis) le[gat(i) Au]g(usti) in Brit(annia) ”，意即“不列颠的国王和罗马皇
帝的特使”，藩属王的头衔上同时出现国王和罗马官员这两种身份不合常规。但自从波
吉尔斯发表文章对之重新释读以后，学界已逐渐将之释解为“ re[g(is) ma]gn(i) in
Brit(annia) ”，即“伟大的不列颠王”。 [64] “伟大的”暗示其统治疆域里有不止
一个王国，这就与塔西佗关于罗马把“某些国家”委托给他管理的叙述相吻合。将难以
控制的地区交给藩属王管理正是罗马积极谋求的一种政策。
不列颠另两位藩属王分别是普拉苏塔古斯（ Prasutagus ）和卡尔提曼杜娅（ Cartima
ndua ）。普拉苏塔古斯是伊凯尼人（今之诺福克一带）的国王，与柯基杜姆努斯不同，
他并不积极采取罗马化政策，虽然其王国也对罗马商人开放，但始终没有留下神殿、碑
铭等罗马化的见证。个中原因既在于他与柯氏背景之不同，亦在于他死得较早——死于
公元 60 年，比柯氏早了约 20 年，罗马化此时尚未全面展开。 [65] 但他对罗马的政
治要求仍然有敏锐的认识，他曾在遗嘱中把尼禄和自己两个女儿共同指定为王国继承人
，希望借此使其王国和家人免遭伤害。 [66] 但这个希望在贪婪的尼禄那里仍化为泡影
，普拉苏塔古斯之妻布狄卡遂发起罗马不列颠历史上最著名的一次起义。
在公元一世纪五、六十年代， 卡尔提曼杜娅是北部不列刚提斯人的女王，今人同样只能
从塔西佗的记载中了解她。 [67] 抗击罗马入侵的不列颠民族英雄卡拉塔库斯曾逃到她
那里避难，她却将他俘获并解押到罗马。后来她与丈夫维努提乌斯离婚，后者持反罗马
立场，率军攻打她，在她请求下，罗马军队经过多次战斗才把她解救出来。藩属王对罗
马应承担的义务和能从罗马那里享受的权利由此在她身上得到很好体现。普拉苏塔古斯
和卡尔提曼杜娅的藩属国当时都处于帝国势力范围的边缘地带，罗马在此设置藩属国，
主要是利用它们作为防御北方凶悍民族入侵的缓冲区域。
利用藩属王进行统治固然有利于罗马，但有一个难以克服的内在弱点：每逢藩属王的政
权发生更迭，罗马往往找不到既顺从又胜任的后继者。由此产生的困境加速了将藩属国
纳入行省体系、以直接统治代替间接统治的趋势。这一趋势在公元 1 世纪的罗马帝国具
有普遍性，到 1 世纪末，绝大多数藩属国都变成行省，改由罗马官员统治。不列颠也不
例外，柯基杜姆努斯死后，这里就没有藩属王了。
六、结 论
以上考察了罗马政府在 3 世纪初以前在不列颠的运行机制的重要方面，最后对其中体现
出来的一些典型特征加以简短总结。首先，罗马官员具有非职业性。无论是元老级别的
总督还是骑士级别的代理官都生活在各自相对固定的晋升体系中，他们从罗马来，又回
到罗马去，始终在不同的职位上流动，前后担任的每个职位只构成全部政治生涯的一部
分、甚至是一小部分。他们并没有为出任某个职位而接受专门训练，在短暂的任职过程
中也不可能发展出多少专业知识。
其次，整个帝国虽然广土众民，但行省中罗马官员的数量极少。据估计，公元 2 世纪罗
马帝国的人口约介于 5 千万至 6 千万之间，而当时行省中元老和骑士级别官员的总数
只有 150 人左右， [68] 平均下来，每个官员管辖 35 万到 40 万人。这里不妨做一比
较， 12 世纪的南宋也有与此时的罗马帝国相仿佛的人口，但临安城外共有 4000 名高
级官吏，平均每人约管辖 15000 人，而南宋官员的管辖面积与罗马官员比，小得不可同
日而语。两相对照，此时罗马帝国的行政特色堪称“没有官僚的政府”。由于官僚机构
尚未增生，官员的互相牵制和监督就有必要，所以，官员之间职权重叠和权限不清的现
象较为普遍。相应地，官员中的等级责任制也不具备发育出来的条件：为数不多的元老
和骑士级别的官员基本上由皇帝直接任命，并直接对皇帝负责。 [69]
复次，官员的非职业性及数量之稀少为地方自治开辟了空间。有限的官员之所以能成功
地维系庞大而异质的帝国的正常运转，其奥秘就在于尽可能将行政负担转嫁到地方政府
身上。从历史发展的角度看，在某些罗马势力不易渗透的地方，地方自治政府一开始是
以藩属国的形式出现的，藩属王们显然比罗马官员能更有效地控制当地错综复杂的局面
。但随着罗马在行省中不断建立和发展城市，一旦时机成熟，藩属国作为征服初期的一
种权宜之计便渐渐被这些具有高度自治权的城市代替了。我们已看到，在维持地方秩序
和征税这两大政治目标中，城市里的地方官员都扮演了重要角色，他们与罗马的合作不
仅是巩固自身政治经济利益的一个契机，也是帝国和平稳定的不可或缺的保障：帝国可
以借机把这些地方精英整合到帝国的政治体系中，从而在转嫁行政负担的同时减少地方
上的不安定因素。
现代“帝国”（ empire ）一词源于拉丁文“ imperium ”。该词在罗马最早用于人身
上，指他拥有的“权力”或“权威”，而不适合用来描述地域，如果要表达地理概念，
罗马人会用“ orbisterrarum ”一语。但随着罗马权力在奥古斯都时代及以后日益扩张
，“ imperium ”逐渐成了“帝国”。这个概念在人类历史上持久激发出对寻求普遍统
治的向往和想象，至今为人津津乐道。 [70] 考察罗马政府在不列颠的运作有助于认识
到，皇帝虽然拥有最高权力，但他和他在行省的那些屈指可数的官员无法单独统治帝国
，遂向地方精英提供了获得权力和财富的机会，作为报答，他们又在地方上支持、认同
并强制推行罗马统治，并由此使自己接纳继而融入罗马—基督教教育中去，这是古代世
界最重要的遗产。有没有这份遗产在英格兰与哈德良长城以北的苏格兰、在英格兰与隔
海相望的爱尔兰之间所造成的差别至今仍可察觉。地方精英与帝国统治者的长久合作是
权力运行机制在罗马帝国语境中的重要内涵，没有这种合作，今天的英国史无疑将是另
一种写法。
[ 作者宋立宏（ 1974 年 — ），历史学博士，南京大学宗教学系副教授 210093]
[ 收稿日期： 2008 年 8 月 18 日 ]
[1] F. Millar, “ The Emperors, the Senateand the Provinces”, Journal of Ro
man Studies , Vol. 56 (1966), pp. 156-166.
[2] 参看杨共乐：《论共和末叶至帝国初期罗马对行省的治理》，《 北京师范大学学报
》， 2001 年第 2 期； 宫秀华：《罗马行省建立的历史动因》，《东北师大学报》 ，
2001 年第 4 期 ；宫秀华、孙敏：《略论罗马国家对行省的盘剥》，《东北师大学报
》， 2004 年第 2 期；薄海昆：《罗马帝国山北高卢元首行省体制》，《广西社会科学
》， 2006 年第 12 期；宫秀华、刘琳琳：《奥古斯都行省改革政策论析》，《东北师
大学报》， 2007 年第 6 期。
[3] 参看 Andrew Lintott, Imperium Romanum: Politics and Administration , Lon
don : Routledge, 1993, p. 22ff ； D. C. Braund (ed.), The Administration of
the Roman Empire: 241 BC-AD 193 , Exeter : University of Exeter Press, 1988,
p. 4 。
[4] 虽说从地方社团往上看，各行省中确实存在一个由各社团之代表组成的行省议会，
但它的政治权力非常有限，无法成为中央政府和各城市间的中介。参看 A. K. Bowman,
E. Champlin and A. Lintott (eds.), The Cambridge Ancient History: Vol. X, T
he Augustan Empire, 43 BC - AD 69 , 2nd edn., Cambridge : Cambridge Universi
ty Press, 1996, p. 356 。
[5] F. Millar, “Emperors, Frontiers and Foreign Relations, 31 B. C. to A. D
. 378” , Britannia , Vol. 13 (1982), pp. 1-23.
[6] 参看 F. Millar, “ The Emperors, the Senate and the Provinces”, pp. 156
-166 ； F. Millar, “‘Senatorial’ Provinces: An Institutionalized Ghost,”
Ancient World , Vol. 20 (1989), pp. 93-97 。
[7] 详参 A. R. Birley, The Fasti of Roman Britain , Oxford : Clarendon Press
, 1981, pp. 4-35 。
[8] 在早期帝国，每个军团的军政官（ tribunus militum ）有 6 人 。其中只 有 1
名“宽带军政官”，一般由没有军事经验的年轻元老出任，他在所穿托加上佩以紫色宽
带（这是元老身份的标志），以区别于另 5 位 具有一定军事经验的、佩带紫色窄带（
这是骑士身份的标志）的“窄带军政官”（ tribunus angusticlavius ）。
[9] 塔西佗著，马雍、傅正元译：《阿古利可拉传》，北京 ：商务印书馆， 1959 年，
第 5 — 9 章 。
[10] John Wacher, The Coming of Rome , London : Routledge & Kegan Paul, 1979
, p. 106ff.
[11] 必须指出，一些高级官职法定的最低年龄限制在现实政治中可以被忽略。比如，阿
古利可拉生于 公元 40 年，但他在公元 63 年任财务官， 66 年任平民保民官， 68 年
任大法官， 73 年获得贵族身份，公元 73 — 76 年 任阿奎达尼亚行省的总督，公元
76(?) 年 被任命为执政官。参考 “Iulius Agricola, Gn