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我们不能说宋代已经出现近代意义上的“司法独立”，宋朝行政与司法的分立也并不是
特别明确。不过，若说宋朝已经出现了“法治的意识”，则是没有问题的。
本文原载于《同舟共进》2014年第3期
皇帝无法由著性子“做快意事”
目前的主流史学界与历史教科书，似乎仍将宋朝描述为“封建专制主义的发展期”，如
周宝珠、陈振编著的《简明宋史》认为，宋朝的制度“都是为加强君主专制主义而设，
皇权大大地膨胀起来了”；历史学者程念祺提出，“从宋朝开始，的确可以说，历史已
为专制和大一统铺平了道路”；高中历史教材则这样概括宋代的政制：“君主专制政体
的演进与强化”，并将这一课程的“教学目的”确定为“了解中国古代君主专制与帝王
权力逐步强化”。宋朝是一个皇权专制王朝，好像已经盖棺定论了。
然而，如果我们深入了解宋代的权力结构及其运行机制，便会发现所谓的“皇权专制”
只是后人的成见，并不符合历史事实。在展开论证前，我想先讲几个小故事，看看宋朝
君主能否专制得起来——
故事一：北宋乾德二年（964年），范质等三位宰相同日辞职，宋太祖随后任命赵普为相
。但在颁发任命诏书时碰上了一个程序上的大麻烦：诏书没有宰相副署，不具备法律效
力；而范质等宰相又已辞职。太祖想从权，对赵普说：“朕为卿署之可乎？”赵普回皇
上：“此有司职尔，非帝王事也。”最后，还是由领有“同平章事”（即宰相官衔）衔
的开封府尹赵匡义副署，才签发了诏书。
故事二：神宗朝，一次因为陜西用兵失利，神宗震怒，批示将一名转运使斩了。次日，
宰相蔡确奏事，神宗问：“昨日批出斩某人，今已行否？”蔡确说：“方欲奏知，皇上
要杀他，臣以为不妥。”神宗说：“此人何疑？”蔡确说：“祖宗以来，未尝杀士人，
臣等不欲自陛下开始破例。”神宗沉吟半晌，说：“那就刺面配远恶处吧。”这时，门
下侍郎（副宰相）章惇说：“如此，不若杀之。”神宗问：“何故？”章惇说：“士可
杀，不可辱！”神宗声色俱厉说：“快意事更做不得一件！”章惇毫不客气地回敬了皇
上一句：“如此快意事，不做得也好！”
故事三：宋孝宗是个围棋爱好者，“万机余暇，留神棋局”。内廷中供养著一名叫做赵
鄂的国手。赵鄂自恃得宠，向皇帝跑官要官，孝宗说：“降旨不妨，恐外廷不肯放行。
”大概孝宗也不忍心拒绝老棋友的请托，又给赵鄂出了个主意：“卿与外廷官员有相识
否？”赵鄂说：“葛中书是臣之恩家，我找他说说看。”便前往拜见葛中书，但葛中书
不客气地说：“伎术官向无奏荐之理。纵降旨来，定当缴了。”赵鄂又跑去向孝宗诉苦
：“臣去见了葛中书，他坚执不从。”孝宗也不敢私自给他封官，只好安慰老棋友：“
秀才难与他说话，莫要引他。”
故事四：南宋光宗朝，皇帝左右的近臣、私臣每每向光宗请求“恩泽”（即请皇帝恩赐
个大一点的官做），光宗总说：“朕倒好说，只恐谢给事有不可耳！”谢给事是时任给
事中的谢深甫，曾多次抵制光宗提拔请托的私旨。楼钥当中书舍人时，也直接告诉光宗
：对不合法度的私旨，“缴奏无所回避”。光宗很是顾忌，遇到禁中私请，只能推掉：
“楼舍人朕也惮也，不如且已。”宋光宗并不是一个具有优良君主品质的皇帝，却不能
不尊重给事中与中书舍人封驳皇帝私旨的权力。
上面列举的几名赵宋君主，既有明君也有昏君，可见在宋朝，无论君主贤明还是昏庸，
恐怕都无法由著性子“做快意事”。皇帝一旦露出滥权、专断的苗头，立即会受到文官
集团的抗议与抵制。强势如宋神宗，也只能感叹一声：“快意事更做不得一件！”
我们评判一个政体是否为“皇权专制”，可以看看皇帝在这个政体中掌握著怎样的权力
，是否受到制度性的约束与制衡。下面我们就来考察宋代君主在行政、立法、司法三组
权力结构中的权力及其运行情况。
中国式的分权与制衡
毫无疑问，跟其他王朝一样，宋朝君主居于权力金字塔的顶端，拥有至尊的地位和最高
的世俗权威。但按照宋人的政治理念，君主的“最高权威”应当是象征性的，而不是表
现为实体性的执政权。这一点，跟后来标榜“乾纲独断”的明清政体很不一样。
北宋大理学家程颐解《周易》，提出：“进居其位者，舜、禹也；进行其道者，伊（伊
尹）、傅（傅说）也。”意为：天子（舜禹）只是天下的主权者（进居其位），宰相（
伊傅）才是天下的治理者（进行其道）。余英时先生认为：“程颐理想中的君主只是一
个以德居位而任贤的象征性元首；通过‘无为而治’的观念，他所向往的其实是重建一
种虚君制度，一切‘行道’之事都在贤士大夫之手。我们还可以肯定地说，这不是他一
个人的想法，而代表了理学家的一种共识。”
确实如此。如北宋名臣富弼告诫宋神宗，现在政务“多出亲批，若事事皆中，亦非为君
之道。脱十中七八，积日累月，所失亦多。”显然，富弼反对君主“亲批”政务，即便
是皇帝天纵英明。南宋大理学家陆九渊也说：“人主高拱于上，不参以己意，不间以小
人，不维制之以区区之绳约，使其臣无掣肘之患，然后可以责其成功。”表达的也是“
虚君”的意思。
君主既然“垂拱而治”，那国家应该由谁来治理呢？宋人认为，是宰相。用程颐的话来
说，“天下治乱系宰相”。宰相是政府的首脑，《宋史·职官志》这样概括宋代宰相的
职权：“佐天子，总百官，平庶政，事无不统。”《宋会要·职官》也说宰相“掌邦国
之政令，弼庶务，和万邦，佐天子，执大政”。
许多治史的学者（包括钱穆先生）都认为，与汉唐相比，宋代君权更为集中，而相权被
削弱了。其中的理由是，宰相的权力被多个机构分割，比如宋代军权由枢密院执掌，中
书省管不著军事；又设三司，将财政大权从宰相身上分走。但这种推断不是很准确，因
为宋代宰相所统率的政府，作为一个整体，其权力跟汉唐宰相机构并无不同，只不过宰
相个人的权力没那么集中了。而且宋代宰相机构的权力，比之前之后的任何王朝的相权
都要稳固，基本上不受帝王及其非正式代理人（如宦官）的侵夺。
当然，宋朝所有的诏书都以君主的名义发出。那么宰相的执政大权如何体现呢？首先，
诏书的起草，原则上都需经宰相所辖的中书舍人之手，诏书表达的通常就是政府的意见
，皇帝只是照例批准而已。更重要的是，一道以皇帝名义发出的诏书，必须有宰相的副
署，才得以成为朝廷的正式政令。诏书若无宰相之副署，则不具备法律效力。北宋初，
因为找不到宰相副署，太祖皇帝差点连任命状都签发不了。
根据“天下治乱系宰相”的原则，宰相之责任不可谓不重，宰相之权力不可谓不大。那
么问题来了——如何防范宰相擅权、滥权？答案是：台谏。
宋代是历代最重台谏的一个王朝，甚至“以立国之纪纲”寄于台谏，君主与宰相颁行的
诏书、法令，台谏有权追缴回来。与其他王朝的监察系统相比，宋代台谏的权力更大，
可以“风闻言事”，即使弹劾出错，也不用负责任；宋代台谏的独立性也更强，汉唐时
，台谏只是宰相的属官，宋代的台谏系统与政府系统则是平行结构，不归宰相统率。
因此，宋代台谏对宰相领导的政府构成了强有力的制衡。苏轼说，台谏“许以风闻，而
无官长。风采所系，不问尊卑。言及乘舆，则天子改容，事关廊庙，则宰相待罪”。按
照宋朝的惯例，宰相一旦受到台谏弹劾，即应暂停职权，“待罪”家中，等候裁决。而
裁决的结果，很可能是宰相辞职。北宋侍御史刘挚对此也有描述：“伏见祖宗以来，执
政臣僚茍犯公议，一有台谏论列，则未有得安其位而不去者。其所弹击，又不过一二小
事，或发其阴私隐昧之故，然章疏入，即日施行。盖去留大臣，一切付之公议，虽人主
不得以私意加也。”此论虽略有夸张，但在台谏系统运转正常的时期，如宋仁宗朝，宰
相因为被台谏弹劾而去职的情况十分常见。据学者统计，从明道初至嘉祐末二十余年间
，因台谏论列而罢免的宰执，即有二十三人之多。
说到这里，我们便明白了，宋朝的政体实际上包含了双重的“二权分立”：首先是君权
与相权的分立。政权归于君主，治理权归于宰相，用宋人的话来说是：“权归人主，政
出中书，天下未有不治。”君主的权责是任命宰相（论一相），宰相的权责是组阁（论
百官），治理天下。君主与宰相“各有职业，不可相侵”，君主若是侵夺宰相之职权，
则属违制，将受到群臣抗议。
其次是政府与台谏的分立。宋人经常将“执政”与“台谏”对举，可以看出他们有着非
常明确的分权意识：“天下之事，一切委之执政”；“一旦谏官列其罪，御史数其失，
虽元老名儒上所眷礼者，亦称病而赐罢”；君主则居于超然地位，“常使两者（执政与
台谏）之势适平，足以相制，而不足以相胜”，如是，“人主可以弁冕端委而无所事”
。 君主不要专制，是作为宋朝的一项宪则惯例传承下来的。不能不承认，这是一个精妙
的政体结构，体现了中国式的分权与制衡之美——谁说传统政治中没有优良制度呢？
史上独一无二的“立法民主”机制
宋代的立法，大致可分为两种，一是具有宪法性质的惯例与文件，宋人称为“祖宗法”
；一是全体臣民均需遵守的一般性法律，宋朝最常见的便是“编敕”。
先来看“祖宗法”。历代，当以宋明二朝最重“祖宗法”，不过其形成机制又有很大差
别。明代的“祖宗法”是由开国皇帝朱元璋亲手订立、颁行的成文法，要求子孙永世遵
守；宋代的“祖宗法”却不是哪一个皇帝制定的，而是由一系列先帝故事、习惯法、惯
例、故典组成。特别需要指出的是，这些故典与惯例的整理，通常都是由士大夫群体来
完成。士大夫在筛选、阐释“祖宗法”的过程中，毫无疑问融入了儒家的治理理想。因
而，宋朝的“祖宗法”甚至不能说是哪一位赵宋皇帝本人的意思，而是士大夫集体塑造
出来、经过漫长时间形成的非成文宪章。
“祖宗法”作为一个政治概念，正式提出来是在宋仁宗朝。仁宗是一位资质平庸的仁厚
之君，逝世后，则被士大夫塑造成垂范后世的仁圣君主。仁宗朝的一部分惯例也被整理
成祖宗法的典范，宋人说：“仁宗在位最久，德泽最深，宜专法仁宗。盖汉唐而下，言
家法者，莫如我朝，我朝家法之粹者，莫如仁宗。”宋朝士大夫将一位已经去世的君主
树立为圣君，当然不是为了歌颂皇帝，而是想给在位的君主立一个标准，以此来规范皇
帝的行为（这与清代理学家将在位之君吹捧为圣君，完全是两码事）。
宋朝的“祖宗法”内容庞杂，外延模糊，也缺乏系统性的成文解释，但我们化繁为简，
还是可以对其作一个界定——“祖宗法”乃是宋王朝的宪法性惯例与文件，旨在约束君
主行为、规范政治构架，这一点跟限制士民的一般性法律有着本质的差异。当现任君主
做出不符合儒家理想的行为时，士大夫集团往往就会搬出“祖宗法”，令君主不得不作
出让步。
宋朝的一般性法律，则通常都以“编敕”的形式出现。既然叫做“敕”，当然表示所有
的敕条均以皇帝的名义颁行天下。但哪些规则可以成为“敕”，却不是皇帝说了算的。
修敕的权力实际上掌握在通晓法学的士大夫手里。我们以为皇帝“出口成敕”，皇帝说
的话就是法律，其实并不是那么回事儿。
当然，中国古代还没有出现一个诸如议会那样的民选立法机构，不过，宋朝有专门负责
修订、汇编法律的机关，叫做“详定编敕所”（又称“修敕局”、“编修敕令所”等）
。编敕所由提举、同提举、详定官、删定官及若干文吏组成，在编敕过程中，每个立法
官都可以对草案提出意见，但提举与详定官拥有对法律草案定稿的权力。
这里还想探讨一个问题：宋朝的民众有没有机会参与到国家的立法过程中？答案是，有
的。也许您想不到，宋人已经建立了一套比较完善的“立法民主”机制。宋人认为，“
自来先置局（修敕局），然后许众人建言，而删定须待众人议论”。这里的“众人”，
包括朝中百官，也包括一般平民。立法不是由皇帝出口成敕，也不是由士大夫闭门造车
，而是要经过“众人”的充分辩论，择其善者而从之。“自来”二字，表明立法须走“
众人议论”之程序，此乃宋代一直实行的惯例。
平民如何参与立法呢？主要有三个途径：首先，任何人在任何时间都可以向州政府投状
，以书面形式提出立法的建议，再由州政府将意见书“缴申中书”，上报中央。当来自
各地的立法意见书积累到一定程度时，即交给修敕局“删定编修”。凡立法建议被采纳
之人，“量事酬赏，或随材录用”。其次，修敕局启动立法程序后，朝廷会利用遍布各
州县的粉壁，出榜公告天下，征集立法建议。如南宋建炎四年（1130年），朝廷决定修
敕，便命令各州县政府“出榜晓示”，征求意见，“诸色人等陈言编敕利害”，均可到
州县衙门投书，州县政府收集后用“急脚递”（宋代的加急快递系统）送达京师进奏院
，再由进奏院交给“详定重修敕令所”。凡建议得到采用者，“即保明申朝廷，乞与推
恩”。
最后，法典经皇帝批准，颁布生效之后，如果民众发现其中的缺陷，还可以向朝廷奏陈
立法得失，并建议修订。如宋哲宗元祐元年（1086年），朝廷批准了详定编敕所提出的
一项动议：“官吏民庶等，如见得见行条贯有未尽未便，合行更改，或别有利害未经条
约者，并许陈述。”当时尽管没有立法议员，但如果一项立法受到的非议很多，可以促
使朝廷重新修法。
宋朝这一制度化的“立法民主”机制，在中国历史上是独一无二的。我们从其他王朝中
找不到类似的制度。
“法者，天子所与天下共也”
我们不能说宋代已经出现近代意义上的“司法独立”，宋朝行政与司法的分立也并不是
特别明确。不过，若说宋朝已经出现了“法治的意识”，则是没有问题的。宋人明明白
白地提出，当法律制订出来后，上至君主，下至臣民，都需要遵守，君权不能成为违法
的挡箭牌。宋人说：“法者，天子所与天下共也。如使同族犯之而不刑杀，是为君者私
其亲也。有爵者犯之而不刑杀，是为臣者私其身也……故王者不辨亲疏，不异贵贱，一
致于法。”
“法者，天子所与天下共也”，这其实是中华法系的古老传统了。为深入理解这一传统
，笔者在此插播一则故事：张释之是汉朝的首席大法官（廷尉），一日，汉文帝出行，
经过长安城北的中渭桥时，有一个人突然从桥下跑出来，导致拉皇舆的马受惊，文帝也
差点受了伤。于是皇帝命令侍卫将那人擒住，交给张释之审讯。经讯问，原来那人是长
安县的乡下人，因为听到开路禁行的喝道声，便躲到桥下，过了许久，以为皇帝的乘舆
车骑已过，便跑了出来，谁知就冲撞了皇舆（在当时，这叫做“犯跸”）。
张释之向文帝报告了案情，然后提出处罚意见：“依大汉朝的法律，一人犯跸，当课罚
金。”汉文帝听后大怒，说：“此人惊了我的马，幸亏这马儿驯良，要是换了别的马，
说不定就将我摔伤了。廷尉你竟然只判处他罚金？”张释之说：“法者，天子所与天下
公共也。今法律如此规定，当依法执行。陛下如欲加重惩罚，则法不信于民也。那人犯
跸之时，陛下你若将他杀了也就罢了，但现在已交到我廷尉这里，我身为廷尉，自当公
正执法，若有偏差，则天下的法官都会任意轻重，那老百姓岂不是要手足无措？望陛下
明察。”文帝思之良久，承认张释之是正确的。
显然，法官张释之所秉持的司法理念是，一个案子进入司法程序后，应由法官依法裁决
，皇帝也不可干预。张释之的那一句“法者，天子所与天下公共也”，也多次为后世的
司法官引述，用来对抗君主徇私枉法的意图。但宋代的学者、法官提起这起“犯跸”案
例时，还是对张释之很不满意，因为张释之还说了一句“那人犯跸之时，陛下你若将他
杀了也就罢了”。他们认为，作为负责司法的廷尉，实在不应该说出这种违背法理的昏
话。如宋代的洪迈批评张释之此言无异是“启人主径杀人之端”。
南宋大儒陆九渊更是从一个刁鉆的角度发出诘问：假设汉朝的法律规定“犯跸者杀无赦
”，那廷尉是不是也应该坚定地按照法条办案，将那个倒霉而无辜的乡下人处死呢？陆
九渊的答案是：也不可以处死。他追溯到《尚书》记载的一项古老的司法原则：如果有
人犯了大罪，但属偶犯、出于过失而非故意，而且坦白了自己的罪行，那么他就不可被
判死刑。
根据这项古老的司法原则，陆九渊认为，“犯跸案”中的那个乡下人，只是偶尔的过失
，不存在犯罪故意，即使他使汉文帝受了伤，也应该从轻发落，何况文帝并未受伤。如
果当时的法律条文违背了这样的司法原则，法官应提请皇上修订法律，使法条合乎正义
。因此，张释之应该向文帝解释清楚法理所在，而不是以“今法律如此规定”相敷衍。
在这里，陆九渊阐发了他对“司法独立”的非凡见解：法官，不仅要据法决断，也当依
照古老而永恒的法理审查法条。这些法理蕴含于永恒的天道人情（自然法）中，记录于
古老的法典中，由饱学的法官给予发现、阐述。显然，皇帝应当接受这些先于他存在的
法理；以皇帝名义制订出来的法条，也要符合永恒法理，方为善法。这样，既能够保持
司法之独立，也可避免法家式的“任法之弊”。
在具体一起诉讼案的审判过程中，宋朝也已经建立了“独立审判”的制度。这套制度可
以用一句话来概括：外力（包括皇帝的意志）可以监督，可以弹劾，但不能干预审判。
宋朝的法律明确规定：一、州县法院独立进行审判，不得请示、征求上级法司的看法，
“州县鞫狱，在法不得具情节申监司，及不得听候指挥结断”；二、提刑司如果发出批
示干预州县法院的司法审判，州县法院可以不必理睬，一概依照法律办事，“如监司指
挥具情节及令听候指挥结断者，州县不得承受，一面依条施行”；三、干涉下级独立审
判的上级法司，以违制追究责任，“监司指挥具情节及令听候指挥结断者，以违制论”
；四、御史接受皇帝的委派，组成特别法庭审理案件，不受宰相与君主的干预，“受诏
推劾，不得求升殿取旨及中书咨禀”。
另一方面，宋代的法律也指出：“如监司见得（州县法院）果有情弊及情理未尽，即别
行按劾。”上级法司与监察部门可以紧紧盯着司法，发现法官有不法情事或错判，可以
弹劾，但不可以指挥法官如何审判。
今人以为中国古代的君主“言出法随，赏戮由心”，又以为古人没有“司法独立”的精
神，传统文化是构建现代司法制度的无形障碍，殊不知这些都是深深的误会。
通过考察宋朝行政、立法与司法三个权力分支的制度形态，我们实在很难认同诸如“宋
代君主专制得到强化”的论断。可以明确地说，宋朝并不是一个皇权专制的王朝。这并
不是笔者的创见，知名历史学家钱穆先生老早就说了：“倘使我们说，中国传统政治是
专制的，政府由一个皇帝来独裁，这一说法，用来讲明清两代是可以的。若论汉、唐、
宋诸代，中央政府的组织，皇权相权是划分的，其间比重纵有不同，但总不能说一切由
皇帝专制。”1941年，主持复性书院的马一浮邀请钱穆前往书院讲演，钱穆的演讲主题
便是反驳那种认为“中国传统政治一贯专制”的成见：“国人竞诟中国传统政治，自秦
以来二千年，皆帝皇专制。余窃欲辨其诬。”马一浮听后，大为赞赏，说：“自梁任公
以来，未闻此论。”笔者的论证，无他，只是向钱穆等前辈致敬而已。