有意见质疑，台湾在少子女化趋势下，如果再继续盖公共托育机构，这些空间会不会成另
个蚊子馆？同样遭受少子女化冲击的日本，近10年来即便小孩变少，但托育需求却不减反
增，政府并扩增了86万个可收托名额，如何满足供不应求地区的需求，并减少供过于求地
区的供给，便为当务之急。
（※ 文：王兆庆，彭婉如文教基金会执行长）
近年来，随着台湾生育率持续低迷，中央与地方政府纷纷提出各种催生政策。教育部在2
至6岁幼儿园领域，尤其投入大笔资源，推动公立幼儿园、非营利幼儿园、准公共幼儿园
等等政府高度补贴的托育服务。
不过，随着出生率降低、少子女化问题愈加严峻，政府为何依然花大笔预算建设公共托育
机构？有家长团体对媒体忧心表示，“盖好又招不到学生的幼儿园，真不知道可以支撑多
久，会不会又变成一堆蚊子馆？”
这样的顾虑也不是家长团体独有，2020年国民党籍台北市议员王浩也曾指出，“出生人数
越来越少，若照媒体跟年轻夫妇的要求广设公共托育，花这么多钱盖完之后，没有孩子也
会变蚊子馆。”
因为新生人口减少，所以花大笔预算建设的公共托育设施也“无人可用”，这样的担忧虽
然很直觉，但需要思考的是，我们要因为少子女化所以避免建设更多公共托育？还是正因
为少子女化，所以才要做更多公共托育？在回答这个问题之前，我们可以先来看看其他国
家怎么做。
日本少子女化冲击下，托育需求却提高
邻近台湾的日本，是全球最早遇到少子女化问题的国家之一。但即便面对少子女化冲击，
日本近年却不断提高托育服务招收名额，日本政府丝毫没有要削减供给量的意思。值得留
意的是，日本的托育使用量也跟着逐年攀升，少子女化并没有削弱家长的托育需求。
细看数据可知，晚近10年间，日本全国的托育服务可招收名额，从224万个儿童，提升到
301万个儿童。也就是10年之内，新开班、新开园的总数量，竟然超过86万个名额。
（设计／许静之）
这些新开办的托育服务，没有变成“蚊子馆”。虽然少子女化趋势不可免，日本晚近的出
生人数，平成24年（2012年）是103万7101人，令和3年（2021年）减少到只有81万1604人
，跌了超过2成。可是日本家庭的托育需求依旧水涨船高；平成24年，实际就读保育所或
幼稚园的小孩总共只有217万多人，到了令和3年，就读人数竟然增加到274万人，上涨了2
成6。
小孩变少，托育需求竟然却提高了。为什么日本的公共托育没有变成蚊子馆？
有两个虽然简单但合理的解释：
第一，母亲就业比例提高，托育需求随之升高。日本幼儿照顾方式，从“妈妈自己带”的
传统主流模式，转变为“妈妈要上班，小孩要托育”。
因此，托育服务不再是一种补充性质的服务，仿佛只有少数家庭才用得到。相反，双薪男
女当道的时代，托育是家庭的共通需求，是现代化都市必要的基础建设。
第二，政府的政策因素。2016年日本流行语大赏前10名中，有一句“抽不中幼儿园，日本
去死吧！”（保育园落ちた、日本死ね）这一位妈妈因为小孩无处送托、无法回到职场的
怒吼，最终引起日本社会的巨大共鸣。
无处送托、排队等候补的小孩，在日本叫做“待机儿”。因此2017年时任首相安倍晋三便
宣告：“绝对不会放弃‘零待机儿童’的施政目标！”换言之，日本政府认为，在供不应
求的地区，持续扩张供给量能，让想托育的家庭都能得到托育服务，消除抽不到签、排队
、候补的问题，是政府的首要任务。
教保人员带孩童至东京井之头公园游玩。（图／美联社）
日本人想的，跟台湾人不一样
台湾的公共托育服务扩张，其实才刚刚开始而已。日本等于是在10年之内，扩张了将近一
年所有出生数的托育服务供给量（86万个可收托名额）。
如果以台湾数据相对照，蔡英文总统执政2016至2021的6年内，约增加200多间0至2岁公托
、100多家公幼、200多家非营利幼儿园，总计公共托育可收托名额估计增加4万左右；而
此数据与日本相形之下，真的只是小巫见大巫而已。
部分台湾家长团体、媒体以及民意代表，忧心少子女化问题恐进一步使公共化幼儿园变成
“蚊子馆”。不过，这样忧心的背后，或许是疏忽了台湾的“区域差异”。
当我们笑称都会区或首都圈人看事情的观点是“从台北看天下”，若反过来看，从偏远地
区看台湾，同样也容易陷于以偏概全，只知其一不知其二的偏看与偏听。
在地处偏乡、家长缺乏双薪就业机会的地区，公幼的确有极高机率会供过于求，屡屡招生
都招不满。但这不会改变人口密集、双薪家庭密集的地区，公共化幼儿园抽签、排队，甚
至形成大量“待机儿童”的现象。
举例来说，回想2022年5月本土疫情严峻的时候，假如当时全台10000家药局中，有3000家
因为地处偏远，快筛卖不完，导致库存囤货无数，我们可能不会轻易断言“快筛供过于求
”，或是担忧“快筛恐成蚊子快筛”，因为另外还有7000间药局依旧是大排长龙、快筛供
不应求。
这便是所谓的“区域差异”，在地区特性与条件不同下，有些地方供过于求、有些地方供
不应求。以台北市为例，虽然近期有媒体报导指出，台北市公幼招生结束，结果还有300
多个缺额没招满，但实际上，后头同时也还有5千多人仍在排队候补。
（设计／许静之）
也就是说，如果我们只放大“未招满”的公共化幼儿园缺额问题，便容易忽略，仍有一大
群人依旧抽不中公共托育的事实。
事实上，全台北市共有147家公幼、52家非营利，总计199家公共化幼儿园。媒体报导点出
其中35家招不满的问题，却未看见其他164家的状况为何？
的确，台北有35家公共化幼儿园“未额满”，总缺额413人，平均每家还有缺额11.8人，
媒体报导的是事实，但这只是“片面事实”。事实上，台北还有164家公共化幼儿园招生
额满，而且排队候补了数千人，这些额满的园所，平均每家公幼排队候补了47.6人、平均
每家非营利排队候补了94.9人。其中，2岁专班只有一个年龄层，排队候补人数还高于3至
5岁，可见其供不应求、中签率极低的问题尤其严重。
（设计／许静之）
公托需求须辨识地区差异
因此，如果我们选择只看各县市有多少家公幼“未招满”，以及未招满的缺额有数百或数
千，进而担忧“公共托育即将变蚊子馆”或“政府资源错置”，那其实是犯了抽样偏误的
失误。我们应该看的是，有多少家公幼“额满”，以及额满之后排队候补的人数又有多少
，那才是目前台湾公托需求与供给的全貌。
我们应该做的，是去辨识哪些地区仍有公共托育需求，又是哪些地区的公共托育，仍然抽
签、排队、候补，一位难求？我们应该针对高需求地区，扩充该地公共托育供给、提高中
签率，满足都会地区双薪化的需求及趋势，就像日本政府的施政意志一样。必要时，政府
也可以设计诱因、调度人力，将供过于求地区的公共托育服务人力，挪移到供不应求的地
区。
如果因为少子女化，担心花大钱建置的托育设施与空间未来将沦蚊子馆，因而中止公共托
育的相关规划与设置进度，这样的提醒或许称不上远见，而是一种迷思；而那样的担忧，
也忽视了那些抽不到签的家长困境，与百般无奈的心情。
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