还给人民宪法创制权 才算打开鸟笼公投
刘一德（作者现任台联党主席）2016-12-15
民进党在首度取得国会多数后，将“公投法修正草案”列为立法院优先法案以回应选前对
人民之承诺，第一会期内政委员会举行三次会议，对于降低提案、连署、公投门槛；废除
公投审议委员会；增加电子连署机制等规定，均获得初步共识，值得肯定。惟整个讨论却
独漏最重要的“宪法与法律的创制权”，令人遗憾。
姑且不论2005年修宪所定的“宪法增修条文”第12条规定，“宪法之修改，须经立法院立
法委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，提出宪法修正案
，并于公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意票过选举人总额之半
数，即通过之，不适用宪法第一百七十四条之规定”，使得修宪案纵然出得了立法院，也
通不过最后的公民复决，系一无法修宪的僵尸条文。
“公投法”之所以被称为“鸟笼公投”除了门槛太高，公投审议委员会横加制肘，不可能
过关之外，尤其严重者在于它剥夺了人民宪法及法律的创制权。宪法第十七条规定，“人
民有选举、罢免、创制、复决之权”，但现行公投法第二条第一项对于全国性公投内容却
只列举了，“一、法律之复决；二、立法原则之创制；三、重大政策之创制或复决；四、
宪法修正案之复决”，独缺宪法与法律的创制权，导致“公投制宪”无法实现。将公投法
第二条第一项第四款修正为“宪法及法律案之创制与复决”才能补正宪政体制的缺失。
众人皆可体会，制宪及修宪议题牵涉国家定位问题，挑动敏感神经，需深思熟虑，谋定而
后动，以免给执政带来强大的困扰。但“公投制宪”从提案、联署到投票，都可以由民间
主导，由全民一起承担后果，执政者完全不必介入，留有在国际社会转圜的空间，实无由
瞻前顾后，畏首畏尾。
公民投票是民意直接展现的机制，当政府罔顾民意，立法机关怠惰失职时，全民借由公投
加以制衡，以弥补代议政治之不足。揆诸国际，国民主权高于一切，公投正是行使国民主
权的具体形式，在宪政体制束手无策之际，解决困境，天经地义。
现行“公投法”之设计对公民权利施加诸多桎梏，不但无法保障宪法赋予人民的直接民权
，反剥夺该基本权之实现，严重扭曲民主宪政及国民主权原理，违悖宪法第十七条人民之
参政权，及公投法第一条“确保国民直接民权之行使”之立法意旨。还给人民在宪法及法
律的创制权，让制宪与修宪的权利在公投法复活，负责任的政党及国会实无逃避之余地。
又躺了一个会期的公投法，召委已承诺十二月下旬继续排审。提醒执政党立委诸公，“基
于国民主权原理，建立主权独立自主之台湾共和国及制定新宪法的主张，应交由台湾全体
住民以公民投票方式选择决定。”乃民进党党纲明白宣示。
台湾前途决议文亦揭述，“台湾应尽速完成公民投票的法制化工程，以落实直接民权，更
于必要时凝聚国民共识，表达全民意志”。此时此刻，有强大民意为后盾，还给人民公投
制宪的权利，打开鸟笼公投，还有什么好犹豫的。
文章来源：
http://talk.ltn.com.tw/article/paper/1062035