这是我在八卦版写的文章，灾害救助社会工作这议题相当冷门...
我有幸执行了八年多的灾害救助工作，一同跟大家分享
也许有多点人会认识这专业领域...
※ [本文转录自 Gossiping 看板 #1NgpqUZD ]
作者: mounter (PTT真多好人阿) 看板: Gossiping
标题: Re: [新闻] 小林村灭村国赔案 二审仍判灾民败诉
时间: Wed Aug 10 22:41:29 2016
本肥宅莫拉克那时候在高县府服务，在8/9号中午就被派到旗山去发便当跟了解灾况了
莫拉克到现在一直从事进行灾害救助跟灾害整备的工作，几次大型的灾害都有实际参与..
部分乡民可在高雄版看到我分享一些石化气爆的经验跟内容，应该算有资格回应这主题
先从气候来看，高雄的年雨量大约是在2500mm上下，莫拉克那一年
七月的高雄还欢欣鼓舞的办着世运，只是在同时，全台因久未下雨正研议著抗旱及限水..
98年8月8日的这场雨，3天之内在嘉义县、台南县、南投县、台东县及高雄县交界的山区
降下约2000mm的雨，也就是说莫拉克这场雨在3天之内几乎把年雨量一次下光
而这些山区下游的六龟、甲仙、旗山、美浓以及高屏溪沿线到出海口的每个乡镇
因为夸张的雨量流到下游，而造成高屏溪沿线以及屏东沿海的每个乡镇严重淹水
上面是提到莫拉克当时的气候背景，底下来分享整个台湾现行灾害救助体制的问题
整个台湾的灾害防救体系本于“灾害防救法”，里面明订了各级地方政府应执行什么工作
大体上的分类以及执行脉络是这样子的：
1、中央灾害防救业务主管机关及中央灾害防救会报：
中央政府会先订定中央灾害防救会报跟灾害业务主管机关，主要功能是确认业务分工
以及灾害应变准则，例如消防署主管救援、卫生福利部主责紧急医疗救护及灾害救助
、警政署负责灾区秩序维护、内政部负责疏散撤离...等
2、直辖市、县（市）灾害防救业务会报
各直辖市及县市层级的地方政府参考中央灾害防救计画之分工，订定县市版的
地区灾害防救计画，所以承中央之分工，各县市的地区灾害防救计画，多数是
社会局负责灾害救助、消防局负责救援、卫生局负责医护、工务局负责建物及
道路抢修、民政局负责疏散撤离...等等
然后一样因着各种不同的灾况订定实施准则及救助办法...
3、乡镇市区灾害防救业务会报
县市之后就是乡镇层级，各乡镇市公所也必须参考县市的灾害防救计画，订定公所
版的地区灾害防救计画～
通常分工体制会从中央一路向下，所以多数由公所的经建课或工务课负责道路抢修
、社会课负责收容、民政课负责撤离、卫生所负责医疗救护，消防分队负责救援...等
简单的来讲，目前台湾的灾害防救体系就是由中央到地方，分层负责各项执行任务～
当时小林村位于甲仙乡，甲仙乡公所是自治团体，也就是地方政府...
所以依法必须要有自己的地区灾害防救计画跟灾害应变体制
当时的高雄县政府属于甲仙乡公所的上级机关，有督导的义务
但乡公所跟县政府都是民选自治团体，彼此是平行单位
所以县政府虽然可以督导乡公所的业务，但仍然没有办法取代乡公所...
各项应变作为都还是要互相合作，而非县长一声令下乡长就会照办
讲到这边，乡民对于莫拉克撤离的疑虑，大概可以从灾害防救法第24条来看
法条：为保护人民生命、财产安全或防止灾害扩大，直辖市、县（市）政府、
乡 （镇、市、区）公所于灾害发生或有发生之虞时，应劝告或强制其撤
离， 并作适当之安置
也就是说依据灾害防救法的规定，无论是县市政府还是乡镇市区公所有灾害发生之虞时
都可以依法劝告或强制撤离民众，也都必须有执行撤离安置作业的义务存在
所以依灾害防救法的精神，第一线必须是公所层级执行撤离安置作业
然后县市及直辖市政府必须要督导，且在必要时刻协助之...
简单讲，公所层级执行，县市层级督导，灾害较大时县市及公所需互相调度资源及协助
套进灾害应变事件，就是乡镇市区公所于灾害期间必须先成立区级的灾害应变中心
统筹进行区内的灾害应变作业，然后县市层级跟中央层级也分别成立应变中心
中央督导县市、县市督导地方，中央、县市以及地方分别依权责执行任务
但县市跟公所的的分工可以这么简单的解释完毕吗？
灾害发生前除了救援及医疗救护以外，最主要执行的工作会是撤离跟安置
撤离大概可以分为下面几类
1、预警性撤离：当气象报告以及情资研判有可能形成灾害时，就会执行这动作
在灾害发生之前先将民众撤离至安全地点，目前多数优先撤离保全人口
保全人口就是里内相对弱势的民众，例如独居长辈、孕妇、身心障碍者、
慢性病患、使用呼吸器辅具的个案以及居住在危险潜势区的民众...等等
保全人口目前依法都由区公所及相关单位每年进行统计及列管，灾时优
先撤离，平时也会定期督导查核，确认资讯正确...
以台风而言，当陆上台风警报发布时，政府单位就会启动预警性撤离
将这些列管的民众优先撤离到安全的地方，或是要求这些民众离乡依亲
以确保灾害可以平安无虞
2、柔性撤离：当天候可能达到致灾警戒时，地方政府评估有致灾之虞，就必须劝告民众
撤离灾区民众，由区公所跟村里里干事一同执行
这时的对象就不再只有保全民众了，而是警戒区域内的民众需全数撤离...
3、强制撤离：当累积雨量、致灾因素都已经达到灾害警戒值时就会启动强制撤离，
这时候执行单位已经没有选择了，必须运用公权力强制撤离民众至安全地点
民众如果不走，警察可以立即开单并强制带走..
撤离对象会是某个区域的全数民众，而不是保全对象...
而发生了撤离，必然要有能够让民众安身立命的地方，于是撤离后就必须进行安置...
安置大概可以分为这两大类
1、在地安置：运用在地的公有设施、宗教场所...等处所成立避难收容所，
让民众避难跟安置休息，由公所层级规划跟运作
2、异地安置：县市政府在参考灾情预报之后，觉得有致灾之虞，强制启动撤乡，
将某一个区域甚至是全乡的民众全数撤离到平地或安全的地方
例如高雄在101年的6月因为泰利台风跟610梅雨的影响，强制撤离桃源区
的勤和、复兴、拉芙兰跟梅山4里的民众到凤山安置
简单的说就是研判发生灾害的机率很高，所以次强制民众离乡进行避难..
宁可错杀，也不愿意让民众暴露在危险之中...
简单的来说，撤离跟安置的步骤就是参考气象跟灾害潜势，在每一个阶段执行不同的工作...
现在的县市政府都是台风警报发布之后就会先启动预警性撤离，先撤离相对弱势的民众
要求他们离开可能致灾的区域，或是离乡暂时安置...藉以降低致灾的机率...
这些体制大概是在2009-2016这几年间陆续建构及落实...
至少在高雄，执行的相当彻底...民众配合度也相对的高...
每次灾害期间的新闻中讲的撤离人数跟安置人数，就是在讲这东西...
回归到主题，当年的莫拉克台风，当时人在应变中心的我们
确实都有针对几个山地地区下达撤离跟安置的指令..
我们几个资深的社工当天还有跟小林村的朋友联系，了解山区的状况，只是一夜过后...
莫拉克风灾当时并没有所谓的预警性撤离以及异地安置的机制...
当年的时空背景是921地震过后已经长达10年没有发生过大规模的毁灭性灾害...
当年的撤离安置指令就是将民众撤离到避难收容所进行安置，没有异地避难收容处所
也没有离乡安置的概念，离乡安置一直到莫拉克风灾过后才有比较具体的雏形跟操作模式
而前面也有提到，灾害过程中，公所、县市以及中央有各自的权责跟义务需进行
在地的灾害应变工作由公所进行，县市层级汇整各区公所内容并下达指令
中央则汇整县市内容及下达指令...
小林村的地理环境，不知道乡民有没有认真研究过...
小林村位在台21线上，从旗山到甲仙到那玛夏，最后会接到嘉义的茶山部落跟大埔
甲仙是个分界点，旗山到甲仙之间算是平地，路很平缓
甲仙到那玛夏以及嘉义茶山部落这边就开始爬山了，甲仙市区沿着台21线会先到达关山村
然后到小林村的1-8邻（五里埔），然后在一个斜坡之后到小林村的9-13邻（河床边）
莫拉克造成小林村494人死亡的地方就是在小林的9-13邻
我从甲仙市区开车到关山村，大概要15分钟，再开到小林大概要再10分钟
而莫拉克风灾过后，从甲仙到那玛夏的所有桥梁无一幸免，全数被冲毁
莫拉克风灾时，当灾害已经出现了，就小林里的地理位置而言..
在狂风暴雨之下要开车到甲仙市区，根本就是天方夜谭
在没有或是无法事先起动预警性撤离的状况之下，大概只能在地安置...
而从资料中显示，当时村民可能都已经在小林国小以及小林活动中心安置了...
只是这场灾害来的过于突然且无法预测，即便已经进到收容所，一样神仙难救..
事后要去怪罪当时的乡公所以及县政府究竟有没有执行撤离工作似乎也无济于事...
因为以当时的撤离安置策略而言，撤离就是在地撤离至在地避难收容所
还没有发展出所谓的预警性撤离、异地撤离以及异地安置...
这些年经历过莫拉克风灾、凡那比风灾、八一气爆等等灾害救助的第一线执行经验
我只能说人们真的很渺小，必须在每一个灾害经验中记取教训跟学习经验
莫拉克风灾当时还没有很明确的预警性撤离机制，也没有所谓的异地安置～
这些年以来，我们因着莫拉克跟石化气爆的经验，逐步修正政府单位的灾害应变职能
以高雄市来说，因为曾经发生村与村之间因为道路桥梁中断，而导致各村断粮的状况
所以我们开始要求易成孤岛地区每个里都必须要有一个物资储放处所跟避难收容所
让民众可以在村里聚落之间，就能够获得基本且充足的救济跟收容资源
现在我们要求山地易成孤岛地区须常态储备21天物资，平地也要有供应7天物资的能量
每一段时间就实际去抽查，确认物资跟收容设备是否已经足够...
每当台风警报发布，市府立刻结合气象团队进行灾情研判
先针对特殊弱势灾民以及居住在灾害潜势地区的民众进行预警性撤离...
在灾害还没发生之时就开设避难收容所安置民众，特殊弱势个案则用异地安置确保安全
从区公所到市府相关局处所有人员都是绷紧神经，人家放台风假我们在应变中心待命
这些都是从一次又一次的灾害经验中所学习跟改善的部分...
莫拉克台风已经8年了，这事件对台湾这片土地来讲是个不可抹灭的痛
在灾害中丧失至亲的民众，他们心中的痛跟无奈我们能够体会跟同理...
也能够体会他们坚持提出国赔以及持续上述的立场，毕竟我们也只能同理跟祝福而已...
这些年的灾害经验，我总说世事难料，虽然灾害中有些民众无辜的牺牲
但他们也确实为后世带来了许多警惕跟宝贵经验，让我们可以检讨不足及改善...
然后祈祷每个明天都不再有遗憾...