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工商时报
2016/12/30 |陈博志 台湾大学经济系荣誉教授
http://ctee.com.tw/News/Expert.aspx?newsid=8811&cateid=f657b134
壹、前言
政府正推动的年金改革引发很多争议和相互批评，其中很重要的原因是相关的目的和道
理的混淆不清。孙中山先生说革命是基于高深的学问。改革也一样要重视事情的道理。彼
得杜拉克说：照学理做事不一定能成功，但违背学理一定失败。目前对年金改革之讨论出
现一些目的偏差以及观念不清楚的现象，若不依道理厘清，改革会造成不必要的冲突和困
难。
由于政府财政和原先制度的缺失，军公教人员退休金应该适度调降。但是调降的理由和
方法必须合情理才会公平，对相关事实的诠释要符合学理才有正确的改革方法。目前政府
和一些人士想拉平各阶层退休金之所得替代率，但这并非合理的目标及改革依据。另外军
公教退休金之调降应是军公教人员为国家整体利益而牺牲，所以不该把军公教人员污名化
为得到不当利益或维护既得利益的反改革者，而造成社会对立。而新制度的建立也应和既
有制度破产问题的解决分开处理，才不会因旧制度的包袱而妨碍革新，也不会混水摸鱼把
旧制度的负担推给新制度。
贰、一些相关事实和观念的厘清
从学理和事实上我们都可以证明，目前军公教人员的退休金即使有不合理或不恰当的地
方，大部分军公教人员已为这项预期收入付出相当比例的成本或代价，若不依正当或不得
已的理由而随便削减，是不公平的。
如果资讯充分而调整时间足够，经济学可证明退休金较高的职业能付较低的薪资而雇到
同样好的人才，退休金其实只是延后给付的薪水，不是社会福利。这是学术或科学方法证
明的事实，不是由主观想法或意识型态做的主张。(请参阅 陈博志：所得替代率不宜做年
金改革的基础，台湾经济研究月刊，39卷8期，2016年8月)。
参、比较符合道理的改革方法
基于学理，军公教退休支付大多是政府的承诺，是军公教人员以前牺牲其他机会和薪资
而换得之延后支付的薪资，因此各界特别是政府应该把削减军公教退休金，当成是军公教
人员为国家整体利益而做的牺牲，不该不管学理地把军公教人员随便说成是不当的既得利
益者，而造成目前的对立。
而为了让权利义务和大家的牺牲明确交待，既有旧制和政府负债的解决方案，应和未来
理想新制度的建立当两件事来分开处理。混为一谈除了可混水摸鱼把目前的一些问题和负
担藏到新制度之外，没有什么好处，只会增加观念的混淆，并让旧制度的包袱妨碍合理新
制度之建立。
旧制度的解决首先要削减政府实际未承诺、原制度设计错误、以及客观情势意外改变所
增加的给付。这类给付因为多不在军公教人员选择这工作时的估算之中，因此也较少因而
降低其要求之薪资的作用，也就是相关人员较少牺牲其他的收入来换取这类支付，理当可
适度削减。这类支付的情况甚多，例如：
一、18％的优惠利率。定这利率时银行利率也高达10％以上，政府原意只是做几％的补
贴。当时正确的做法应和金融界常用的方法一样，以某个主要市场利率加几％做为利率。
但当时或许因为经济知识不足或不被重视而竟订为18％固定利率，后来市场利率下跌甚至
只剩1％，政府竟变成要钜额补贴。所以将此利率削减一些是合理也是大部分人都会同意
的。不过由于要不要优惠存款是在退休时才做的选择，而很多人那时市场利率已低，是因
高利息补贴的吸引力才存优惠存款，不把那笔钱一次领出而买其他资产。而事后来看不动
产和股票等其他资产的报酬率比一般存款高很多，因此18％削减太多也可能有争议。面对
未来市场利率仍可能有大幅变化，新的优惠利率不宜定在固定水准，而宜照学理和市场惯
例，定为某个主要市场利率(如台银三年期定期存款利率)加上多少％，以免将来金融情势
改变又起争议。
二、不在制度承诺中的年终慰问金已拿掉，要再查有没有其他类似的支付。
三、用退休之前特别高的薪资计算退休金的情况。
四、主管加给之类并非军公教人员任职时就知道一定会有的收入。
五、退休金不宜随军公教人员调薪而调升，但可适度依物价水准调整。
六、预期寿命比以前增加使年金或月退支出大幅增加，这意外增加的支付也可以由每年
支付中适度扣减。
七、劳退由劳工和雇主提拨的部分是劳工真正薪资的一部分，不能用任何理由削减。但
劳退制度以往报酬率及其他估算不正确而需政府补贴的部分，也可依其性质研究是否该适
度削减。
而为了避免有些人被削减太多或太少，以及其他不公平的可能性，政府应分别估算各类
人员依上述原则削减退休给付后，每年收入及预期终生收入将减少之总金额，以透明化表
现各类人员之损失或牺牲，并做为各界决定最后方案之参考。而每年支付削至小于一定金
额者应无须再削减。
退休金既为延后支付之薪资，应该全民恢复课征所得税。而由于所得税的累进税率会自
动加重高所得者的税负，因此也比只就退休金或其所得替代率的高低来削减退休支付更为
符合负担能力及公平的原则。全民退休金都恢复课所得税除了符合学理之外，也可说是全
民一起承担退休金改革的一部分负担。
由于政府无法支付原订之退休给付，有部分是过去政府的错，有部分是因为全民分得过
去少付薪资而少课之税捐，故不能全由退休人员负担。依前述各方法削减之后的退休支付
若仍非财政所能负担，则应加税以扩充部分财源。在削减退休给付、课所得税、以及政府
加税之后，若政府仍无力负担未来全部退休给付，则像是制度破产、和民营雇主破产一样
，退休人员只好再分担政府无法支付那部分之损失。分担方式可像是加课“年金改革特别
捐”，依每人得到之支付金额采适度累进之比例来削减其退休给付。政府也应承诺若将来
经济和财政改善，这部分削减之金额或比例可以调降。
肆、后续问题和工作
由于本文主张建立新的理想年金和退休制度应与旧制支付之削减办法分开处理，因此本
文并未讨论新制度该如何建立。原则上新制度通过后之新年资的退休金应该确实提拨入个
人帐户，并在一定规范下允许个人决定其个人帐户之投资方法。而新制度会有甚多理念之
争议，本文和社会都无法在短时间内详谈清楚，所以最好不要急着决定。
政府目前也要注意这种大改革的总体经济后果。削减退休给付相当于削减现在及未来退
休人员之预期所得和财富，将可能导致需求的大幅减少甚至不景气，因此必须准备好对策
。若须加税做为解决旧制负债的方法之一，如何及在何种时机加税，也要详细研究。
改革不能冒进，也不能一厢情愿。大家宜对上述或其他调整原则先建立共识后，再讨论
各项原则中之调整程度与速度。有多项调整可用渐进的方式来做，对于得到之支付太少的
人员，要设法安排其他安全保障。为了全民利益的改革一样要顾虑到个别人民所受的伤害
和牺牲。人民可以自己要牺牲小我，但是用多数决不合理逼迫少数人甚至一个人牺牲小我
，却不是真的民主。
（本文摘录自王作荣暨范馨香伉俪文教基金会与本报合办的年金改革之回顾与前瞻座谈
会内容）