地缘政治冲突新战场—“伊鹏3号拖断海缆事件”下的通讯基础设施安全问题 | 台湾新社
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发布：2025-01-06
前言
2024年11月17日，一艘中国籍货轮因子度以锚缆切段波罗第海间海底通讯电缆再度引起国
际间的关切。这也折射出近年来中国在全球范围的积极扩张态势已滋生日益频繁与尖锐的
各种冲突。而这些冲突除了传统倍受关注的军事、政治与经济领域外，海事与通讯领域的
竞争与冲突也日益激烈。而这类冲突中若又涉及民生经济等关键基础设施时，则使得冲突
态势更加敏感。因此，当前世界各国对于地缘政治风险的评估与因应，已不能将目光局限
于传统的政治军事领域。事实上，在科技日益蓬勃发展与全球范围普及应用的状况下，面
对全球政治经济体系的博弈也日益白热化，非传统冲突领域范围与内容正在逐步扩大，并
且大有成为最为频繁且必须积极因应的迫切问题之势。
“伊鹏3号”波罗的海海缆拖断事件
根据《华尔街日报》等外媒报导，就在今年（2024）11月17日左右，一艘载满俄罗斯化肥
的中国籍货轮“伊鹏3号”在瑞典水域抛锚，但继续航行。随后，拖曳的船锚在切断了一
条电缆，而该电缆系铺设位于瑞典和立陶宛之间的海域。
随后，伊鹏3号维持抛锚拖曳状态继续航行约178公里后，于18日凌晨又切断第二条电缆。
这条电缆则位于德国与芬兰之间的海域。之后，该艘船起锚并开始采取之字航行之状态恢
复速度航行。而根据国际航运即时数据分析公司所提供的分析报告称，若同时评估事件发
生地点发现，该海域当时天气温和，海浪浪高仍处于易于控制的状况下，发生船舶抛锚拖
曳意外的可能性极低。在这样的气候航行条件下发生船锚拖曳割断电缆意外事故而船长却
毫不知情，显然十分不合理，研判极可能是出于特定目的蓄意所为。
随后，丹麦海军至少三艘军舰追击并拦截了伊鹏3号，最终迫使该船在连接波罗的海和北
海的卡特加特海峡抛锚。欧洲多国军舰将其包围，防止其逃逸，并要求该船配合欧洲警方
与海事管理单位的调查。
多个北约国家包括德国、丹麦、芬兰及瑞典等已经就此事件展开调查。同时，瑞典政府也
透过正式官方管道要求中国政府提供协助，配合调查。该事件中国籍船只伊鹏3号，据信
上面除船长为中国籍外，另有一名船员为俄罗斯籍。有消息人士指出，这件争议事件，背
后恐为俄罗斯情报单位怂恿中国籍船员舰长配合进行此一通讯基础设施的破坏行为。这一
海事冲突与威胁，也引起北约各国的关注，甚至认为是对于北约国家的挑衅与攻击行为，
是否触发北约集体行动的反应机制也获得多方的关注与讨论。
海缆的重要性
海底通讯电缆（以下简称海缆）为当前国际间维持包括互联网传输通讯的国际间重要通
讯基础设施。根据现有数据统计，目前国际间主要海底电缆约有436条海缆，95%的国际网
路资讯流量透过这些通讯管道进行通讯传输。在当前互联网发达，通讯传播需求庞大且
迅速的时代，进行相关的通讯设施的布局建置攸关未来的发展，因此，相关的竞争也日益
激烈且重要。
而随着科技的进步与前沿科技如AI、大数据分析、机器学习等科技的爆炸式发展与使用应
用需求环境陡增，更为优化、安全与稳定的通讯传输环境至关重要。从而，对于通讯传播
等基础设施与设备的布局建置、维护营运及确保安全且提升系统应对威胁破坏的承受能量
与迅速回复，甚至建立备援或替代系统等，都成为面对当前科技风险日增，且地缘政治风
险敏感高发的情境下最应被积极并谨慎应对的议题。
如前所述，当前400余条的海缆，承载着当前超95%的通讯传输任务，因此，海缆从布局建
设、平时的营运维护，到灾害与地缘政治危机等风险的威胁，都使得我们面临着比过去更
加严苛严酷的挑战。其关于安全的确保与应对更是通讯基础设施中最为关键与重要的课题
之一。
俄乌战争中对乌克兰及欧洲基础设施的破坏
而透过近期地缘政治冲突的深刻教训与经验，也更让我们见识到基础设施在面临战争与区
域冲突下的挑战日益引起关注与重视。而2022年2月24开始持续至今俄乌战争更让我们有
机会去检视基础设施所面临的各类安全威胁。
随着战局的僵持，战争长期化成为现实。这与过去数十年来的认知并不一致。过往，大规
模战事总是在长久充分准备后，迅速开展军事作为，然后结束高强度的军事冲突。但在近
期的地缘政治冲突，例如俄乌战争、以哈战争等经验却显示，强烈的军事冲突并未能以短
促迅速的行动后终结。这或许因为冲突双方，皆未有迅速击败对手的能力，且又未有能够
有效迅速终结冲突的机制与意愿，双方只能以持续的施压试图衰竭对手的意志，从而使得
冲突对抗形势持续进行进而处于僵持；又或者因为对抗的对手，本身也缺乏掌控冲突的停
止的能力与意志。这种对手可能具备开启冲突的能力，却又无力控制与节制冲突的进程与
发展，只能以持续的对抗积蓄自身的存续能力，以静待时变或衰竭而亡。
在上述情形下，既然无力以传统军事行动终结冲突事态，则持续的对抗将促使冲突双方尽
其所能以各种方式耗竭对手持续对抗的能力，以最终达成屈服对手意志之目的。从而，从
对武装力量及相关设施物质的打击，逐步会扩及至相对较为防备薄弱却相对广泛的民生基
础设施的破坏、机能的瘫痪以达成对对手形成持续的压力以求最终使对手意志崩溃。从俄
乌战争的经验来观察，战事正逐步从初期的政军经济中心的突袭攻击，扩及至经济产业乃
至民生基础设施的破坏。特别是在入冬后地理空间环境不再适合大规模军事行动的全面展
开之际，为对乌克兰进行持续的打击与施压，俄罗斯一再以大量的飞弹、无人机甚至将防
空飞弹改装为对地打击的武器，持续就乌克兰的基础设施，例如：工厂、发电设施、能源
供应，甚至更为重要的，通讯传输设施与网络进行破坏袭扰。反之，乌克兰为扩大打击层
面并转移焦点，也大量采用远程武器与无人机对俄罗斯关键基础设施进行袭扰以增加俄罗
斯的压力。
而对于乌克兰的通讯设施及网络，俄罗斯的破坏手段更是采用除上述物理性的破坏之外，
也持续相应地对基础设施网络进行骇客入侵或瘫痪及电子干扰等措施进行攻击。破坏基础
通讯传输设施及其网络除了可使乌克兰国内的联系、指挥与社会基础运作陷于瘫痪，营运
机能下降外，也对于乌克兰对外的沟通交易构成相当的破坏与威胁。战事初期，俄军大规
模地对通讯设施网络的破坏确实造成乌克兰政府极大的压力。且为了断绝乌克兰的外援并
形成对对乌克兰的孤立，除了交通的破坏之外，对外通讯的干扰阻绝也是形塑乌克兰孤立
无援、无以为继的心理压力所必需。因此，俄军对于乌克兰的通讯传输系统的干扰与破坏
尚不仅以乌克兰国内为对象，另外，对于乌克兰对外之联通通讯的破坏也是重点。从而，
俄罗斯对乌克兰通讯之干扰与破坏，甚至扩及至欧洲各地，特别是北约盟国中对乌克兰支
援积极的国家都曾遭到一定程度的干扰与侵害。而其中攻击的目标之一，即包括通过波罗
的海联通的海缆通讯基础线路设施。
俄乌战争期间，借由北约盟国对于通讯系统的支持与协助，乌克兰迅速回复基本的通讯网
路机能，使国家与军队的通讯能够维持基本运作以应对俄军的持续攻击与挑战。其中，特
别是在俄罗斯全面的电子攻击与干扰下，乌克兰获得星链系统等替代通讯网络的支援，有
效降低了通讯网络遭到破坏的困扰与威胁，从而使得人们开始注意到低轨道通讯卫星系统
应对潜在冲突与维系社会通讯基本韧性的巨大潜力。从而对于相关备援设施与系统的建置
与维持，成为面对地缘政治冲突风险国家建构抵御及持续运作的社会韧性的关键建设与能
力。
中国对于海缆通讯扩张的企图
本次的中国籍船只破坏波罗的海欧洲海缆通讯线路一事也被许多人指陈背后既有俄罗斯情
报单位的怂恿与指挥，蓄意造成通讯线路破坏的原因，也有中国本身对于全球通讯网络的
关切与介入企图。而事实上，不仅仅是俄罗斯，中国也充分认识到海底通讯缆现在地缘政
治乃至全球治理上的关键角色。
例如，中国早于2016年所公布的“十三五规划”中及提出“建立畅通的国际通信设施，优
化国际通信网络布局，完善跨境路海缆基础设施”作为其重要的经济建设战略目标之一。
具体提出的目标项目包括建设中国—阿拉伯国家等网上丝绸之路、加快建设中国—东协资
讯港口等项目。2017年，习近平甚至提出“数字丝绸之路”之概念，作为其经济战略目标
，从而使得跨国海缆建设项目成为中国积极推动的通讯基础建设目标之一。
为达成上述目标，中国政府大力扶持本国的海缆建设与设备制造企业，透过提供中国海事
通信工程厂商巨额之补贴，以便这类企业能在国际市场中以较为低廉的建设成本进行削价
竞争，从而透过建设通讯网络而掌控跨国海缆通讯系统及其业务。
例如近年来在海事通信工程颇为活跃的“华海通信”（HMN International）为例，其前
身为成立于2008年的华为子公司“华为海洋网络”（Huawei Marine Networks），主要业
务为海缆铺设及维修，为全球第四大的海缆工程承包商。2019年由于华为遭到美国对华为
等相关企业的制裁与抵制，华为将其所持有的“华为海洋网络”股权51%转让给中国另一
家电力与光纤网络制造商“江苏亨通光电（Jiangsu Hengtong Optic-Electric），其后
，该公司于2020年改名为“华海通信”。该公司一直获得中国政府的大力补贴与扶持，主
要来自三大国有通信营运商（中国移动、中国电信及中国联通）的支持，使得该公司透过
政商合作、以政府补贴降低制造与铺设海缆成本以及掠夺性的定价策略，促使该企业在国
际海事通信建设上积极抢标，从而扩大海缆建设的市占率，先后完成数项重要的国际海底
通信缆线铺设的建设。例如2022年完成的联通巴基斯坦、东非及欧洲的“PEACE”（Pakis
tan & East Africa Connecting Europe, 简称PEACE）海缆工程，即展现其强大的企图心
。而该公司在全球海缆业务的市占率也已逾20%，中国在此领域着墨投入之深，可见一斑
。
而更进一步地，中国政府对于其他国家或跨国铺设海缆工程与相关业务则以各种行政措施
进行各种阻挠。例如透过拖延审核、刁难，促使各国在南海的海缆铺设维护形成阻碍，迫
使各国及跨国企业必须绕道避开南海来进行铺设。由于南海位在非州、欧亚大陆南部、西
部地区为极为有效率的电缆铺设路径区域。而中国这几年来，特别是在习近平上台后，基
于扩张性民族主义的主张，积极对周边敏感区域提出主权声索之主张，南海已成为其主要
积极扩张的区域。中国政府一再宣称其对于南海地区具有排他性的主权主张与权利，故中
国将整个南海地区划为其“专属经济领域”（Exclusive Economic Zone, EEZ），从而，
也扩及其对该区域水下活动的主权与影响力。因此，在海缆建设相关事务，其目的或在涉
及该区域的海缆建设活动中取得有利的谈判筹码，进而在国际海洋通讯相关事务上取得一
定的优势地位。故此，南海地区的地缘政治冲突与紧张，实际上已从传统军事安全领域，
扩及至经济通讯等基础设施领域。
美国对中国扩充海缆建设营运介入的应对
国际资讯通讯网络的流量，95%透过全球海缆通讯系统来加以维持，从而，海缆通讯业务
，无论从铺设到营运维护，既蕴涵庞大的经济利益，也关乎全球通讯联通，事涉国际交流
的自由与安全秩序，实则已成为兵家必争地的关键战略领域。而互联网的蓬勃发达，也促
使科技巨头如Google、Meta及亚马逊（Amazon）纷纷积极投入海缆建设业务。
而随着美中对峙格局已成，美中的竞争早已蔓延至科技竞争领域。海缆在此情势下，作为
国际通讯基础设施的核心，其建设到营运维护的安全，成为新时代地缘政治冲突中不得不
面对的重要课题。透过海缆的传输、电子邮件、银行交易，到敏感的军事机密传输，这类
数据内容在传输过程中遭到窃取、破坏攻击等活动成为不得不面的的安全问题。
为避免遭受上述潜在的危害风险，特别是预防未来竞争对手中国截取数据与通讯的威胁，
美国近年来已在印太地区以多种方式介入数起海缆建设交易，特别是避免直接连接香港到
美国领土进行通讯的网络联通建设。设法挫败或阻止中资企业承包建设或营运牵涉美国战
略利益的海缆项目成为新一轮美中科技竞争的重要博弈场域之一。
基于海缆的重要关键性，美国将“清洁海缆”纳入“干净网络”（Clean Network）倡议
的项目之一。随后，于2020年，美国联邦通讯委员会（Federal Communications Commiss
ion, FCC）对电缆着陆许可证进行增修。要求申请者10%的直接或间接股权、表决权、控
制权需为美国公民或在美国之公司组织与机构。其规范增修之目的旨在加强投资限制，确
保敌对国家无法篡改或拦截海缆所传输的通讯内容。
另外，海缆建设涉及庞大的资金与技术，也需要充分的规划能力与营运经验。因此，跨国
海缆通讯建设与营运业务，常常以跨国资本与技术联盟的方式进行。美国近年来也积极透
过国际合作，从资金与技术层面提升相关业务的准入标准，从而对中国介入相关业务形成
有力的阻绝障碍门槛。
而对于敏感技术的中国企业与实体，美国也多次透过将其纳入制裁的实体清单，进行相应
的打击。而其他国家或企业，在避免因与中国合作而遭到二级制裁的风险，则在选择供应
链与技术合作对象上必须慎选，从而间接阻绝中国对海缆建设与通讯业务的渗入，避免暴
露于中国竞争威胁下的不测风险。这也是美国近年来对中国对此领域掠夺性扩张的积极防
堵与回应。
台湾所面临的威胁与挑战
台湾作为面对中国威胁的高度地缘政治风险下的国家，对于相关的挑战与应对也应有认份
的认识，并就此积极准备。而这些威胁领域，不仅仅是传统的军事政治领域，涉及经济、
基础通讯乃是民生经济领域，莫不暴露在严峻的风险下。因此，对于风险的趋避及应对准
备必须积极审慎，不宜轻忽或希冀于不怀好意的竞争对手的虚假善意饰词，从而深陷更大
的危机风险。
台湾作为与世界联系紧密且与全球经济联通的国家与经济体，资通讯能量的维持十分重要
。面对中国的出言恫吓与威胁，除以最激烈的军事冲突威胁之外，进行对台湾的“封锁”
则成为近年来中国对台湾威胁事态的一个可能情境。而中国也往往透过这一威胁，对台湾
施加压力，并可能成为对台侵扰的样态之一。而这类封锁，除了地理空间型态的封锁之外
，台湾更应该注意透过对于通讯管道的阻绝干扰，从而在通讯层面使台湾限于孤立无援的
状态。这一阻绝样态，或可称为“通讯领域封锁”的风险。
台湾作为科技发达与全球经济往来发达的国家与经济体，对于互联网等的通讯需求十分
仰赖。从而，透过海缆与世界进行联通往来成为必然。台湾透过联通跨国海缆通讯与国际
联通。主要透过四个海缆登陆接收站进行连接。这四个关键基础通讯设施分别位于：淡水
、八里、头城及枋山。从物理来性的攻击来说，一但中国对台湾意图发起冲突，这些关键
基础设施可能成为攻击或危害的对象。一但这些接收站遭到破坏与瘫痪，则台湾与国际间
的联通可能断绝，从而从通讯层面与国际“失联”形成“通讯封锁”的效果。
除此之外，对外联通的海洋海缆通讯网络也可能在外海地区遭到刻意的破坏或以技术手段
进行干扰甚至通讯拦截与资讯窃取。而这类破坏袭扰事件，则可能以海事冲突事件来加以
落实或伪装。这除考验台湾对于设备技术的维护确保能力，更重要的，对于海域管理及海
事冲突管控应对能力与能量，也形成新的挑战。
若这类冲突与破坏事件尚未升级至军事冲突层面，则多以“灰色领域冲突”的形式表现。
则台湾的海事管理与海事冲突应对能力，无论从可应对能量与应对技术能力来说都将备受
考验。必须透过对于国际海事规则的熟悉与应对事态的情境模拟推估与训练来充实应对新
型态冲突的威胁。更重要的，结合区域其他遭受可能同类型冲突威胁国家，积极进行海上
联合执法或国际海事冲突应对合作，则成为可能与必要的手段与能力。这更需要尽早建立
双方甚至多方的合作应对共识与标准化规则厘清，并透过海事情报共享与预警机制的建立
，以应对此一新型态的威胁。
结语
伊鹏3号在波罗的海的割断海缆事件，暴露出国际海缆通讯设施暴露在威胁风险的急迫性
。事实上，在中俄等修正主义国家中，面对既有规则秩序向来扮演破坏者与挑战者的角色
。意图透过有利于己的破坏行动，积极介入甚至改变、主导既有的规则秩序的调整更易。
而以海事冲突或海事意外作为对于通讯海缆的破坏，此次并非突发之孤例事件。近年来，
台湾与外离岛的通讯海缆迭遭中国的海事作为破坏早已有多起案例。
而除这物理性的破坏之外，中俄等修正主义国家也积极试图介入、渗入通讯海缆的建设与
营运业务。有研究指称，早在2014年俄罗斯即参与了破坏这类网络的活动。而这类威胁事
态包括直接从管道窃取数据、切断电缆或其他方式损坏通讯电缆。而更值得注意的是中国
透过设备与相关器材的倾销输出与掠夺式的定价策略抢占相关通讯系统的市场，并逐步形
成对于系统设备市场的垄断地位，从而掌控此一通讯网络的建设与营运企图。
对此，美国联合欧盟、日本等国，倡议进行安全可信赖的供应链建设，排除可疑且具有风
险的中国制产品与服务进入国际通讯海缆建设业务之中。增加国际间的资本与技术合作，
确立可靠、安全高效的准入条件，借此排除中国透过建设与设备提供渗入资讯网络的建置
营运，是当前的防免风险机制之一，也是竞争的重要场域。
而对于台湾，除了密切与国际合作，加强应对相关事态的能量与能力，亦即为确保海缆通
讯基础设施的安全，扩充基础设施的安全维护与保障，以及确保线路不受破坏的相应海事
冲突应对能力之外，对台湾特殊的地理环境与安全态势而言，建构必要的备援系统，扩充
通讯系统能量与冗余，以应对可能的地缘政治风险，成为必要思索构建的课题。这既包括
了备援的低轨道卫星通讯手段的早期建置与转换机能规划，也包括其他通讯手段或前沿技
术的的研究与开发。而自身系统的安全与对于易毁设施的修护能量与安全保障能力扩充也
至关重要。因此，伊鹏3号在波罗的海切断海缆的事件，不仅折射出海缆通讯基础设施的
安全问题，同时也映射出地缘政治风险下，新型态冲突威胁已经扩及通讯安全领域。这一
危害威胁早已不再是推估与预想，而是真实且无可回避的存在。
作者 何澄辉 为台湾安保协会副秘书长，黑熊学院共同创办人暨首席顾问
http://www.taiwansig.tw/index.php/政策报告/两岸国际/9029-地缘政治冲突新战场—
“伊鹏3号拖断海缆事件”下的通讯基础设施安全问题
为防止海缆再遭拖断，台湾应加强海域监控，推动国际合作保护海缆，并建设备援电缆以
分散风险，确保通讯稳定性及国家安全。