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再给普京12年，会有一个强大的俄罗斯吗？
【文／观察者网专栏作者万青松】
7月2日，俄罗斯中央选举委员会宣布，已完成俄罗斯宪法修正案全民投票全部计票，结果
显示77.92%的选民投票赞成修宪，21.27%的人反对。修宪公投的通过，意味着普京可以在
2024年继续参选，并在当选后一直连任到2036年。
修宪三阶段
按照原计划，俄罗斯的修宪进程应该在4月22日公投之后结束。从前期的推进进程来看，
这一计划可谓有条不紊、高效实施，也说明俄罗斯当局为此做了非常充分的前期准备。但
是，突如其来的全球新冠疫情阻断了这一进程，不得不推迟最后的宪法修正案全民公投程
序。稍稍回顾一下这次历时半年多的俄罗斯修宪进程，主要经历三个阶段：
第一阶段：总统普京1月15日在国情咨文中提出修改宪法的建议，主要包括：国内法
高于国际法；国家杜马（议会下院）应有权确认总理人选（总统保留解除总理职务的权力
），并有权批准副总理和部长人选；“强力机构”领导人应当由总统与联邦委员会（议会
上院）协商后任命；俄总统应保有对军队和执法机关的直接领导；议会应对组建政府承担
更多责任。同日，普京宣布组建修宪工作组，成员包括俄杰出的公众人物、议员、科学家
、艺术家、运动员等共计75人，正式启动修宪筹备工作。
第二阶段：从1月17日持续至3月11日。修宪工作组面向社会征集修宪建议，最终收到900
余条建议，修宪组还先后召开多次会议进行研究讨论，其中普京亲自参与三次会议的讨论
。期间，基于修宪组的建议，普京向杜马提交了首版修宪草案（1月23日杜马完成了第一
次审读）。3月2日，普京再次向杜马提交修改完善之后的新版修宪草案，杜马拟在3月10
日进行第二次审读，此次审读对于形成最后的修宪文本具有重要意义。3月11日进行第三
次（最后）审读定稿。
第三阶段：3月12至4月22日（后推迟到6月24日）。3月12日，经杜马审读完毕之后的新宪
法草案提交联邦委员会审读，通过之后随即发给地方议会审议。获得地方议会支持后（要
求至少三分之二的议员同意），联邦委员会呈送总统签署。总统签署之后，启动全民公投
的正式准备工作，并确定由俄中央选举委员会负责组织公投的各项工作。因疫情的影响，
公投不得不推迟到6月24日，与此同时，俄中央选举委员会还允许有条件的部分城市（莫
斯科）进行网络电子投票，这既是疫情倒逼的结果，也是俄政治选举进程中的一次创新。
如果公投结果为多数民众同意修宪，那么总统随即签署，然后提交宪法法院审核之后立即
生效；如多数民众投不赞成票，修宪进程就终止。普京此前已经表示，如果宪法修正案获
得全民公投通过，那么所有权力机关的责任与义务，需要在公投结束后马上按照新宪法整
改落实，而不是逐渐落实，更不是等到2024年总统选举之后。这意味着修宪之后的俄罗斯
政治转型前景面临一定的不确定性，如公投结束之后，刚组建不久的新政府是否面临再次
重组，国家杜马是否提前选举，是否存在提前总统大选的可能性（修宪公投之前的6月21
日，普京表示不排除在宪法修正案通过的情况下再次竞选总统的可能性）等等。
修宪的考虑、核心及创造性举措
首先，修宪的基本盘是维持总统普京一手打造起来的政治与社会体制（区别于叶利钦版宪
法），使其能够较长时间的继续存在并发挥影响力。
修宪之后的俄罗斯依然是总统制国家，推出新版宪法的实质是：一，清除当前宪法中一些
不合理内容，现有的1993年版宪法是在当时国家处于危机状态下所颁布的，而当前俄罗斯
面临的国内外形势均发生变化，需要与时俱进，避免其影响总统与其他权力机关之间的权
力关系；二，让俄罗斯变成更具主权性、更加社会导向性以及更珍惜本国历史和传统的世
界强国。
修宪囊括三大核心内容，第一，对国家主权的巩固，新宪法中写入俄罗斯是强大主权国家
、禁止任何分离领土的行为，国内法高于国际法——不允许干涉内政，强化政治精英的爱
国主义——不允许双重国籍，写入“上帝”概念、维护俄罗斯在维护世界和平的贡献，不
允许歪曲历史和否定俄罗斯人民在保卫国家中的巨大贡献——维护俄罗斯文化认同和精神
统一。第二，对权力体系的改良，指权力再分配与公共权力运作机制，其中权力再分配涉
及总统、议会、政府、安全委员会、国家委员会、司法体系等权力机构之间的权限及其相
互关系，公共权力则涉及到扩大地方自治，包括解决财政支持等问题，这是与老百姓直接
打交道的基层权力机关。第三，对民众的社会保障，如巩固社会型国家建构，包括最低生
活保障及其补助、最低工资标准、享受高水平的教育医疗服务、发扬尊老爱幼传统价值等
社会义务。
本次修宪中出现两大“创造性”新提法，一是，写入关于离任总统可以担任终身议员并赋
予其否决权，这可能意味着现任总统离任之后有出任议员的机会，届时将继续握有影响俄
政坛的“王牌”，包括对新总统的制衡。二是，写入离任总统的豁免权，目前的宪法91条
仅规定现任总统具有豁免权，没有针对离任总统的豁免权。
未来俄罗斯的政治转型，何去何从？
本次修宪既是基于“93年版宪法”（也称“叶利钦版宪法”）长达26年的国内外实践经验
与教训的总结，并赋予新时代内涵，同时也是普京推进国内政治大转型和布局“2024议程
”的重要环节之一，完全可以视为新世纪以来俄罗斯国家建构进程中具有承前启后意义的
重大政治事件。当然，不可避免地会产生一系列重要影响。
一是，总结普京20年执政政治成果，将其核心理念写入宪法，筑牢俄罗斯国家发展的宪政
基础。普京执政20年内，最大的成绩在于（相对于90年代而言）：基本完成了国家重建目
标，具体包括对中央权威和国家能力的重新确立、基本政治和社会秩序的恢复，以及大国
地位的重塑。所以，本次修宪旨在打造“普京版宪法”，以区别于叶利钦版，重点体现普
京的执政特色，诸如强调“主权”、“稳定”、“安全”、“传统保守价值”、“民族精
英”等理念，为普京执政的成果能够长时间存在及进一步强化国家建设提供持续的宪政保
障。
二是，回应民众对国家和社会发展的普遍关切，以全民公投为载体开展普遍的社会动员，
以此获得社会对调整国家发展模式的民意支持。
普京在21世纪初执政并构建起来的发展模式，已经历了不同的发展阶段，在一些时期该发
展模式是有效的，甚至也是没有其他替代选择的，但在另一些时期，比如金融危机和当下
，却面临着巨大困难和挑战。这是由于一方面外部环境的急剧变化，世界秩序处于新的十
字路口，另一方面，这种模式与具体领导人普京紧密联系，弹性和吸引力均较弱。
在实践层面，普京通过改革或转型构建起来的发展体系，很难在新的内外环境下经受住真
正考验，普京在年初的国情咨文也提到民众对变化具有强烈的现实需求。此后的3月中旬
，普京在杜马全体会议的演讲中再次指出，修宪不是解决当前的问题，而是着眼于俄罗斯
在变化世界中的未来问题。他还强调，俄罗斯到现在都还没有完全克服苏联解体所导致的
震荡与困难，因此老百姓是不希望再次出现类似1917和1991的国家灾难。
因此，对普京而言，选择何种国家发展模式将会决定21世纪俄罗斯的发展命运，可以肯定
是，新的模式要更加适应新时代变化的需要，显然普京推动修宪也有这样的出发点。
三是，着眼于逐步理顺各权力机关之间的关系，开启俄政治格局权力架构重塑进程。普京
执政20年，其个人权威有增无减，也使得俄罗斯的超级总统制更加巩固。
实际上，对俄罗斯这样一个领土广阔的大国、且人口、民族和宗教众多的国度而言，确实
需要强大的总统权力来治理。多数精英和民众也认可俄罗斯走的这条路。近期民调显示，
多达四分之三的民众认为，俄罗斯需要强有力的领导人。
但问题是，已有的权力分配过度集中，导致其他政治机制被“过度边缘化”。根据民调，
杜马与联邦委员会的影响力远不如总统、军队、安全等特殊部门，甚至逊色于总统办公厅
、警察、州长与媒体的影响力。因此，普京通过修宪把“超级总统制”改成相对意义上的
“总统制”，同时将总统、杜马、联邦委员会和国家委员会等整合到一个权力架构之下，
试图改变这些机构的地位与角色变化，塑造新的政治权力再分配格局。需要指出的是，这
仅仅是开启了政治转型进程，俄罗斯未来政治体系的最终布局还没有完全确定。
四是，突出防范和应对全球大变局下可能的“颜色革命”威胁。有俄罗斯媒体指出，进入
全球转型期的世界将会越来越不安宁，疫情则进一步加速了这一转型进程，而有丰富经验
的领导人将是俄罗斯在世界危机面前最有力的竞争优势。其言外之意就是，普京的离去会
使俄罗斯失去重要的竞争优势。这种优势在当前的全球大变局及其暴露出不少国家的政治
体系危机面前更显宝贵。
而普京提出修宪正好发生在“全球政治抗议年”的背景下。2019年完全可以称之为“全球
抗议年”，政治抗议遍及五大洲的很多国家，活跃度、规模性、技术型的抗议越来越多。
更为重要的是，全球化和迅速发展的信息技术，实际上为唤醒各国社会的各个阶层创造了
条件，使得民众都从各自的需求包括民主化，向政府提出诉求。“政治抗议”背后暴露的
是一些国家越来越深的政治体系危机，这是老百姓与执政者疏远太久的结果。由此来看，
着眼于国家和政权的长治久安，撤换新政府并推动修宪，就是普京打出的一系列“组合拳
”之一。