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朱淑娟专栏：基隆河土地开发解禁，陷水患于更大风险之中
4月30日，当水利署举行治水会议，忧心气候变迁下的水患困境时，蔡英文总统与基隆市
长林右昌，却在同一时间宣布解除基隆河沿岸土地开发管制。昔日基隆河沿岸就是因过度
开发才会水患不断，冒然解禁是陷基隆河于未知的水患风险之中。一边花大钱治水、一边
做危害水土的事，总统的治水观又何止错乱。
淡水河三大支流之一的基隆河，虽然称为基隆河，但其实是流经基隆、新北、台北三个县
市。从平溪开始流经瑞芳，进入暖暖、七堵，再进入汐止、南港、内湖、松山、中山、士
林、大同、北投，最后在关渡汇入淡水河。
基隆河水患频传，是淡水河风险最高的支流
这条长达96公里的河流，其中近六成是平面地形，两岸土地过度开发、甚至滥垦滥建，破
坏水土又阻碍水流。加上沿岸人口众多，1986年琳恩台风、1997年温妮台风、2000年象神
台风，都造成基隆、汐止、以及台北基隆河沿岸淹水。
2001年9月5日的纳莉台风，更是基隆河史上最严重的水灾，台北市松山、内湖、南港、信
义及中山，瞬间成湖泊。新北市的平溪、瑞芳、汐止等地也无一幸免，造成104人死亡的
重大灾情，连台北捷运也因淹水而停驶。
这也让政府决心加速整治基隆河，从2002年到2005年投入316亿元推动“基隆河整治计画
”，其中以员山子分洪道工程，堪称北部治水工程的代表作。
但光是末端工程不足以解除水患，重点是基隆河沿岸必须控制开发，让保护区、农地发挥
滞洪缓冲效果，同时让人远离危险河岸。这就是当年内政部公告以下两个行政命令的原因
(注)。用意很清楚，禁止开发是为了水土保持。
(注)基隆河沿岸土地开发管制行政命令：
1、“基隆河沿岸都市计画地区非建筑用地(农业区、保护区)，为涵养水源、增进水土保
持功能，于‘基隆河整体治理计画’未完成前，禁止都市计画农业区、保护区变更为可建
筑用地。”
2、“非都市土地请暂停基隆河流域10公顷以上之民间投资。”
20190504-基隆河。（取自林右昌脸书）
基隆河。（取自林右昌脸书）
基隆河水患是进行式，大武仑溪的灾情都忘了吗？
这次蔡总统跟林右昌提出的两个解禁理由之一，指基隆河整治已完成、员山子分洪道也完
工，防洪频率已提高到200年，已足以保护。这样讲实在太大胆，在气候变迁威胁下，大
概没有一个国家元首敢宣称某条河整治好了，以后大家不用担心淹水了。而淡水河就是一
个活生生的案例，不断超越我们的自以为是。
2009年8月8日的莫拉克风灾、2015年8月8日苏迪勒台风、2017年6月3日的强劲梅雨，还有
去年8月23日热带低压的大面积淹水，都已超过保护标准。
而2017年6月3日的强劲梅雨，受创最深的就是基隆河支流排水的大武仑溪，当时大坪雨量
站时雨量91毫米，3小时累积雨量175毫米，24小时394毫米，造成基金一路大淹水，提醒
大家基隆河的水患风险其实是进行式。
经历过这么多破记录的水患之后，如果再有人敢说出“基隆河已整治完成、员山子分洪已
完工、已足以保护”，那也太昧于事实、也太不够谦卑了。
基隆河（风传媒）
基隆河（风传媒）
水利署至今未公告任何河川为迳流分担实施范围，又如何保护？
他们提的第二个解禁理由更没有说服力。蔡总统说水利法修订后已足以保护环境及土地。
她指的是水利法增订的“迳流分担、出流管制”专章，用意是从源头管制洪水。这分为两
部分，“出流管制”是规范个别开发者，一块本来可以滞洪的土地，开发后滞洪功能不见
了，土地开发者就要负担阻碍滞洪的责任。
“迳流分担”是规范地方政府，水利署可以公告淹水风险高的河川、或区域排水集水区域
为迳流分担实施范围，地方政府要拟定迳流分担计画，这涉及多个主管机关、以及沿岸住
户权益，必须广征大家的意见才能订定。
蔡总统说，有了“迳流分担、出流管制”就足以保护，但事实上水利署至今没有公告任何
一条河川、或区域排水集水区域为迳流分担实施范围，更不用说有那个县市提出迳流分担
计画书，为何可以大言不惭说有这个法就足以保护？
更何况“迳流分担、出流管制”到目前为止也只在水利法中修订，实务上要运作可行，必
须修水土保持、农田排水、土地管理、建筑管理、防灾等其他法规。
例如，这次要解禁10公顷以上的非都市土地开发，但内政部的《非都市土地开发审议作业
规范》至今并未纳入迳流分担、出流管制审查方式，什么都没准备好，又怎么说有了水利
法就足以保护环境跟土地了呢？
另外一点，依据水利署去年9月的公告，个别建商开发要2公顷以上才要送出流管制计画书
，这个门鉴很高，能达到的开发案恐怕不多。以基隆来说，大部分的开发案达不到这个门
鉴，根本连出流管制计画书都免了。
其他达到2公顷门鉴的开发案，也不一定就能保证不会增加迳流，滞洪池做好不维护的应
该不少吧。也就是说，防灾不是靠“迳流分担、出流管制”这个有限制且靠不住的法令，
而是“不要在不应该开发的地方开发”。
20190504-基隆河流域重点发展计画。（取自魅力基隆脸书粉丝专页）
20190504-基隆河流域重点发展计画。（取自魅力基隆脸书粉丝专页）
解禁前应做环境调查、没准备的解禁太不负责任
另外他们还提到全国国土计画，更是不知所云。依全国国土计画，包括山坡地、土石流潜
势溪流、河川区域，还有依水利法及《淡水河洪水原管制办法》所划设的洪水平原一、二
级管制区，都是“灾害型的环境敏感区”。一级管制区内不但禁止建筑、盖好的还得拆除
。沿岸有多少环境敏感区都调查清楚了吗？
洪水平原一、二级管制区的管制方式如下：
一级管制区包括堤防预定地、疏洪道用地及天然泄洪区。
区内应严格限制建筑，除不得建造永久性建造物或种植多年生植物或设置足以妨碍水流之
建造物外，并禁止变更地形。…原有建物或多年生植物、私设之临时建筑物，妨害洪流者
应公告分期拆除。
二级管制区为经常淹水地区及低洼地区。
区内地上建筑物之改建、修缮、拆除、变更原有地形、建造工厂、房屋或其他设施者，应
向当地直辖市政府申请，除工厂及房屋之建造、改建、修缮、拆除应由直辖市政府依经济
部所定基准核定外，其余应报请经济部核定后办理之。
蔡总统说：“这2个是行政命令，就把它解除吧”，但重点不是行政命令就可以随便解除
，还要看合不合理，合理的话反而应该以法律定得更严谨才是。
解禁基隆河沿岸开发是一件大事，不只是开发者受益、还有广大的居民将受害，更何况该
做的评估都没做、该准备好的配套措施也还没准备好，如果就这样冒然解禁，将更加重水
患风险，而蔡总统必须为这一切负起所有责任。（相关报导：神主牌不再！马政府任内不
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＊作者为独立记者