标题: 缅甸危机四年 考验东盟应对机制
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今年2月1日缅甸危机四周年。四年以来，缅甸政治、安全、经济和社会结构发生了巨大变
化，不仅导致缅甸国家局势不断恶化，而且给毗邻的周边国家乃至更广泛的区域带来负面
影响。东盟轮值主席国马来西亚任命新一届缅甸特使，持续促进各方执行基于人道与和平
原则的5点共识。
作者：曼谷特约记者 江枫 (法广)
缅甸政治危机
缅甸军方在2021年2月突然采取军事行动推翻民选政府，逮捕了前国务资政翁山素季（
Aung San Suu Kyi）和全国民主联盟（NLD）所有高层骨干人员。如今年届80岁的翁山素
季迄今仍遭软禁，除了偶尔出庭应讯，几乎失去与外界联系。
缅甸军方夺权后采取了一系列行政改革。最初成立11人“国家管理委员会”，由缅甸国防
军总司令敏昂莱（Min Aung Hlaing）担任主席。同年8月1日改组成立“国家行政会议”
（SAC）接管缅甸国家事务，废除立法机构，解散40个政党，重新制定国家政策。尽管如
此，敏昂莱仍然无法改变缅甸军政府遭到国际社会谴责的局面。迫于来自缅甸以及国际的
反对压力，缅甸看守政府曾经表达准备在2025年举行民主大选的意愿。
缅甸政局突变，随即引发一系列巨变。主张民主选举和人权自由的民众通过一场场示威抗
议逐渐集结，最终升级为对抗政府的武装冲突。这股反政府力量后来跟缅甸境内自 20 世
纪中叶以来一直与军队交战的少数民族武装合作，以至于缅甸内战发展到难以轻易平息的
地步。冲突爆发4年来造成了大量人员死伤。
缅甸社会经济恶化
缅甸陷入政治僵局，军政府因缺乏合法性而遭到人民的强烈反对。军人治国对国家发展和
改善人民生活毫无助益。缅甸经济深度衰退，2024年缅甸国内生产总值增长率仅为1%。世
界银行报告称，目前缅甸经济比政变前下降了10%。因为内战的缘故，缅甸商业、贸易和
投资几乎处于停摆状态。缅元兑美元汇率从政变前平均 1,300 缅元大幅贬值至如今的
5,000 缅元兑 1 美元。严峻的经济形势无疑给人民生活带来了困难，全国5400万人口中
超过40％的人生活在贫困线下，即每天收入低于 1,500 缅元。
四年来，缅甸的国家治理处于严重下滑的状态，国家机构无法有效管理并且为人民服务。
独立国际组织缅甸问题特别顾问委员会（SAC-M）去年5月发布评估报告称，缅甸军政府正
在失去对缅甸大部分地区的控制，全国34%的地区已被反对派占领。
然而，这种失去控制的程度很难准确评估。排除舆论影响因素不言，其他来源的评估同样
存在显著差异，例如泰国情报部门估计，缅甸军政府 已失去约 20% 的领土控制权，而中
国情报部门估计缅甸军方控制着 60% 的领土面积，这反映出缅甸内战形势的不确定性，
比如有时反对派攻克某一城市、军事基地或行政中心，但因缺少援助而无法长期维持等。
尽管缅甸军方仍然拥有优势的武器采购和后勤，但缅甸军队也在战斗中蒙受了重大损失。
在主力部队无法顾及的情况下，许多地区不得不更多地依赖边防警卫队（BGF）或支持政
府的民族武装力量。据透露，缅甸军队数量已从30万大幅削减至仅15万，估计只有50%部
署在前线。军方自 2010 年起宣布的征兵法只招募到几千名士兵，远远低于 2024 年增
兵 50,000 员的目标。
反对派缺乏团结
虽然媒体不断出现缅甸反对派控制乡村或城市的新闻，但学者认为缅甸反对派并未处于优
势状态。根本原因是反对派内部多元化、不团结，斗争目标也大相径庭。
新兴反对派民族团结政府（NUG）宣布成立于2021 年 4 月，这是前全国民主联盟旗下的
政客组织，尽管在公众舆论和国际上被视为缅甸反对派代表，但很难确定缅甸其他政治单
位是否会接受其领导。人民防卫军（PDF）成立于 2021 年 5 月，最初旨在成为民族团结
政府的军事单位，但实际上只是一支网络军事力量，并不像正规军那样拥有强大的指挥系
统和武装组织。人民防卫军的战斗力无法与缅军，甚至佤族和果敢族等一些民族武装相比
。譬如：一些反对军政府的缅甸少数民族武装以及1988年成立的全缅甸学生民主阵线（
ABSDF）同样拥有军事力量，但并不在人民防卫军的旗帜下作战，也不接受民族团结政府
的指挥。
最有实力的反对派力量是缅甸各民族地方武装 (EAO)，目前估计约有21支民族地方武装盘
据在边境山区，此类边境地区缅甸军警完全无法涉足。其中不少武装组织在 2021 年以前
就长期的跟政府军对峙，这些地方武装组织的目标也大不相同，最常见的是各自对所占领
的领土寻求自治权，并非组成同邦。比如克钦独立军（KIO）和钦民族阵线（CNF）是民族
团结政府和人民国防军在对抗政府军的斗争中结为盟友，但他们并不确定拥有相同的政治
目标。毕竟大多数少数民族武装只是为自身利益而战的军阀，而不是抱着建立民主联邦的
想法。
地缘政治层面
缅甸局势恶化对邻国和东南亚地区产生了巨大影响。中国于 1 月中旬宣布成功促成缅甸
国家行政会议与果敢军同盟军达成停火协议。这表明中国在缅甸军政府和反对派中已经获
得了很大的影响力。尤其是果敢、佤、克钦等强势民族与中共有着长期的联系。缅甸动乱
直接影响中国在缅甸的投资利益，包括连接印度洋和中国西南部地区的中缅经济走廊（
CMEC）相关项目。在过去两三年来，北京政府一直对缅甸冲突各方施加经济和安全压力，
促使缅甸保持有利于中国和地区和平的局面。
同样，美国以及欧盟、英国、加拿大和澳大利亚等其他西方盟友也采取强硬手段，自2021
年缅甸政变以来不断对缅甸军政府实施制裁。美国、法国撤回能源投资项目，美国国会于
2022年拜登政府时期通过了《缅甸法案》，为包括民族团结政府和人民国防军在内的反对
派提供援助和支持，但军事援助额度有限。如今新总统特朗普（Donald Trump）重返白宫
，外界普遍关注在其领导下人们是否仍然关注人权和民主问题，或因忽视缅甸问题而削减
对难民的人道主义援助预算。但还有另一种可能性推测认为特朗普或将重视缅甸，并将其
作为抗衡中国在印太地区影响力的筹码。
印度作为另一个地区大国，同样在缅甸拥有边境安全和经济利益。印度介入缅甸事务主要
有两个目的：制衡中国和保护自身利益。缅甸所处的战略位置为印度“东向战略”（Act
East）中的经济一体化和加强区域连通性提供了契机，比如印度-缅甸-泰国三方公路项目
、加叻丹多模式联运过境运输项目（Kaladan Multimodal Transit Transport Project）
等。
学者分析认为，尽管印度努力促进印太地区的稳定，但新德里的谨慎态度限制了其影响缅
甸冲突总体走向的实力。印度政府不愿与民族团结政府和少数民族武装力量等反对党进行
更深入的接触，这体现了印度优先考虑地区安全而不是支持民主意识的立场。
对周边国家的影响
缅甸爆发内战在多方面给中国、印度、泰国、老挝、孟加拉等周边国家造成影响，经济方
面最明显的是贸易与投资中断，原因是边境局势不稳定导致治安秩序陷入混乱。泰国商务
部报告称，2024 年上半年，泰缅边境贸易减少了 20%，贸易额下降高达 46%。
经济贸易衰退加上制裁，导致缅甸军政府采取一系列严厉的外贸和外汇措施寻求解决方案
，给经济和经济关系带来了不利影响。世界银行报告称，目前缅甸仅有5%的人通过银行进
行金融交易，其余交易均在政府无法监督和控制的体系外进行。
不断恶化的边境安全为许多非法企业提供了机会，各种走私违禁品、毒品、武器甚至贩卖
人口的活动猖獗。这给正常生活的其他国家人民造成伤害。据泰国情报部门了解，缅甸靠
近泰国边境的地方可能有多达40个电信诈骗工业园区，其中一些企业还依赖泰国的电力和
电信设施。
缅甸的战争和暴力事件导致了严重的人道主义危机，难民问题同时加重了所有周边国家的
负担。据联合国难民事务高级专员公署估计， 2021年政变后的新一轮战争迫使142,800人
逃离缅甸。而美国政府宣布削减对难民的人道主义援助使这一情况更加恶化。
东盟付诸行动
马来西亚担任2025年东盟轮值主席，东盟外长会议1月19日任命马来西亚资深外交官哈欣
（Othman Hashim）担任缅甸事务特使，担负起持续促进缅甸各方执行5点共识的任务。这
是东盟与缅甸当局于2021年4月达成的共识，4年来推进落实无成果可言。
哈欣预定于2月6-8日访问缅甸，届时将与缅甸军政府领导人敏昂莱等人会面讨论关于停火
、开展政治对话和人道援助等议题。
东南亚缅甸问题学者建议相关各方调整对缅策略，从原来只注重与政府进行正式接触和交
往，转向与所有利益相关者进行公开沟通，无论是民族团结政府、人民国防军、少数民族
武装力量、还是反对军政府的社会团体，乃至与缅甸军方结盟的民间团体。通过全面接触
了解各方的问题、诉求并拟定解决方案。尤其在加强东盟在缅甸和平建设中的作用制定一
个明确的议程。此前不同任期的东盟轮值主席国并没有得到所有东盟成员国的明确授权。
今年中国再次担任联合国安理会轮值主席，东盟有必要向中国寻求合作，促进缅甸各方开
展谈判并建立明确的和平进程。最终组织一场尽可能平等、廉洁、各方均能公正参与的政
治选举。
民间呼声
泰国“奶茶联盟”（Milk Tea Alliance）2月1日在缅甸驻泰国大使馆前集会，呼吁关注
缅甸局势的人们有所作为，帮助缅甸恢复民主。缅甸政变4周年，该联盟成员在现场发送
免费的奶茶，象征奶茶联盟与缅甸民主运动站在一起。奶茶联盟成立于 2020 年 4 月，
起因来自一场因网络偶像剧而引发的中泰民族主义论战。此后成为泰国、台湾和香港社交
媒体用户通过非正式聚会组织的在线政治运动，共同目标是抵制中国的影响和政策，目前
已扩展到亚洲许多其他国家。
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缅甸内战进入第五年 反政府武装步步向军政府逼近
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作者：美国之音
曼谷 —
缅甸的反政府武装组织去年在2021年2月军事政变引发的内战的第四年，取得了历史性的
胜利，成功夺取了该国西部和东北部的大量地区，并首次攻占了军政府的两个地区指挥基
地。
随着战争于星期六进入第五个流血的年头，专家告诉美国之音(VOA)，反政府武装有望在
2025年继续取得进展，接近更多对军政府至关重要的城市和兵工厂，尽管中国加大力度支
持军政府继续维持西。中国在缅甸投资了数十亿美元。
“军方已经失去了重大控制权，根据2023年底和2024年的发展轨迹……军方在2025年仍将
继续失去控制，”追踪这场战争的独立分析人士马修·阿诺德(Matthew Arnold)说。
英国广播公司国际频道(BBC World Service)的一项研究发现，截至11月中旬，军政府仅
完全控制了缅甸21%的地区，反政府武装组织控制了42%，双方正在争夺其余地区。
阿诺德说，反政府武装凭借过去一年占领的地盘，将基本上是分散的武装抵抗力量连接起
来，形成遍布全国的长条形阵地，让军方无法从陆路渗透进去，从而改变了战局。
“军方不再面对这个山谷或那个山谷、这个山头或那个山头上的反政府武装。他们说，这
些反政府武装现在可以在连绵数百英里的领土上袭击我们，他们完全控制着这些领土，”
他说。“这从根本上改变了该国战争的性质。”
反政府武装最近的进展甚至还没有遍及全国。
在缅甸东北部的掸邦，中国向该地区最大的反政府武装组织之一缅甸民族民主同盟军
(MNDAA)施压，迫使其在取得了重要进展后，于1月中旬与军方达成停火。专家告诉美国之
音，中国也开始向缅甸最大的反政府组织佤邦联合军(UWSA)施压，要求减少向其他组织出
售武器。
缅甸民族民主同盟军和佤邦联合军都与北京保持密切联系，尽管后者本身并没有与缅甸军
方交战，但它们一直是反政府组织武器弹药的主要来源。
华盛顿智库战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies)研
究员敏佐乌(Min Zaw Oo)说，没有这两个组织的帮助，其他组织被迫减少对缅甸第二大城
市曼德勒的攻势，曼德勒仍由军政府控制。
他说，弹药不足甚至帮助军政府扭转了另一个组织克伦尼民族保卫军(Karenni National
Defense Force)在掸邦南部克耶邦取得的进展。
“他们不得不停止进攻，不得不放弃，现在他们正在节节败退。其中一个关键因素是他们
……从佤邦联合军获得的弹药和武器变少了，”敏佐乌说。
然而，在其他地方，反政府武装甚至不顾北京的利益，继续前进。
敏佐乌说，在缅甸最北部，若开军11月夺取了供应中国的稀土矿，迫使中国恢复了部分边
境贸易，此前中国曾切断这些贸易，试图减缓若开军向南进军的速度。
在西部，若开军几乎完成了对若开邦的扫荡，并包围了中国在缅甸能源项目中心孟加拉湾
海岸的一个石油和天然气码头。
阿诺德和敏佐乌说，若开军现在正与其他盟军组织一起向东推进，进入缅甸中部的伊洛瓦
底、勃固和马圭地区。他们补充说，马圭拥有许多为军政府生产武器的工厂，如果此后沦
陷的话，将是对军政府的沉重打击，同时也是反政府武装的巨大财富。
英国国际战略研究所(International Institute for Strategic Studies)的摩根·迈克
尔斯(Morgan Michaels)表示，军政府最近不敌若开军也凸显了军方的主要问题之一