标题:今年的冬天会很冷！不给烧煤 电力又供应不足 中国能源政策陷窘境
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进入12月冬季，中国缺电问题不断扩大，湖南，江西、浙江、内蒙古、广东等省区都祭出
限制用电的各种措施，甚至连政治首都的北京、经济重镇的上海都有出现短暂停电的情形
，让外界把矛头指向中国的电力政策。不过，中共官方却刻意粉饰太平，对外表示这是例
行性的电力管制作法，地方政府更轻描淡写指出停电是为了排除电力设施故障的问题，供
电仍属正常；另外，也有声音借此进行大外宣，包括“因为经济复苏所以电力需求大增”
、“因为2060年要实现碳中和，所以是为了节能减碳使然”等，虽然说法很多，但原因为
何？
超赶下的电力政策 中国的缺电凸显结构性问题
其实中国的缺电问题并非短期的经济发展使然，换句话说，在疫情爆发后“复工复产”的
情形并未回到过去的规模，在经济复苏的过程中，整体产业所需要的生产要素有萎缩的迹
象，尤以经济成长的预测来看，逐渐下滑的趋势之下，在既有的能源供给应当不会有巨大
的变动，而缺电问题也本当不会发生。因而，在观察目前中国爆发缺电的现象，如果仅是
就工业生产的面向进行探究，这恐怕会误判情势，甚至不符合经济发展的规律与逻辑，直
言之，中国的缺电议题不完全来自经济与产业复苏的推论，反而“民生用电”更值得探究
。
回顾改革开放至今，中国也历经过几次大规模的缺电危机，2002年是因为供电量无法跟上
经济发展的速度，2008年则是因为南部省区爆发雪灾所导致用电量攀高的结果，“拉闸限
电”是中国政府经常性解决用电负荷不足的手段，不过，无论是经济发展的因素或是天然
灾害的冲击，都可以透过各种基础建设的公共投资来加以克服，短期恢复供电系统的运行
常态也不成问题。然而，今年中国的供电缺口有其结构性的缘由，“数字达标”来自政府
能源政策的“超赶”思维，以及“政治动员”背后所衍生出的更深层次问题：真实的社会
落差。
中共在2013年颁布《空气治理五年计画》，为的就是要解决霾害与二氧化碳排放的问题，
尤其是进入供暖季的中国北方（秦岭–陇海线以北），采取集中供暖的方式，过去必须透
过“燃煤取暖”来解决民众温暖过冬的需求，但这同时也带来冬季空气污染的代价，因而
在习近平上台后大力推动“煤改气”与“煤改电”的政策，尤以习近平在今年的联合国大
会上提及中国对二氧化碳排放的承诺，迫使燃煤所造成的环保压力必须快速落实，而烧煤
取暖的方式被禁止，许多居民的燃煤炉台被封禁甚至用水泥来加以封堵，强以天然气或电
力代替。
民生用电需求攀升 产业用电攸关产能 不烧煤就受冻
事实上，使用烧煤取暖的民众多在经济相对弱势的农村，甚至是一些在城郊生活的“低端
人口”，难以接受“天然气取暖”的经济负担，而被迫使用电热的支出也不低，在无奈之
余仅能配合政府停止使用烧煤炉灶，但受冻的生活难忍也只能作作样子，架设的天然气管
线、太阳能板等都只是装饰用的设备，民怨冲天但不敢言，而这更是检视“全面建成小康
社会”、“全面扶贫”光鲜亮丽下的社会阴暗面。地方政府为了解决民怨沸腾的情境，民
生用电与工业用电之间捉襟见肘，尤其近年来中国南方供暖用电需求攀升，更加剧了缺电
的问题。
当然，中国政府近年来也大力推动多元能源的布建，除了前述所提及的天然气与太阳能之
外，还包括了水力发电、核能发电、风力发电等清洁能源，但是在冬季用电量高峰的现实
之下，又不得不落实减少煤炭供暖的政策，加上枯水期、日照短让水力、太阳能发电根本
无法跟得上需求，供电短缺势必然的结果。中国面临的两难是“电力政策”的矛盾，产能
因电力不足而下滑，如果对外采购印尼的动力媒，抑或放松对澳洲高热量煤的进口，可以
舒缓短缺电的窘境，但事实上进口煤炭的比重并不高，反而会扩大来自环保意识的压力。
值得关注的是，虽然中国政府提出在2030年GDP的二氧化碳单位排放量将下降65%，但是却
还继续建设新的燃煤电厂，显然中国的环保政策仍是口惠而实不至。此外，中国面对
COVID-19疫情的冲击，“提高产能”来促成双循环与经济复苏，“经济发展”仍是永恒不
变的“硬道理”，再多的限电措施都会引发市场的预期作用，近期出现“抢煤”的状况便
是一例，如果再加上澳洲高热量煤的开采量因天灾减少及进口受阻，那么煤炭的市场价格
也必然出现翻倍飙升的迹象。可以说，中国处在“污染发电–环保缺电”的循环之中，
2020年的歹年冬未完待续。
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