标题: 世界贸易的顶上战争：美国不喜欢？难产中的WTO总干事选战
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https://global.udn.com/global_vision/story/8663/5072990
2020/12/07 徐子轩
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WTO的总干事人选问题，讨论数月各国仍缺乏共识，也尚未确定下次选拔时间。原定11月
初举行的第三轮商议，也因美国意见乔不拢而破局。经历数次总干事遴选难产，WTO未来
仍问题重重。图为示意图，2008年河舞号（Riverdance）搁浅事件，载满沉重货物的渡轮
遭遇大浪，整船搁浅岸边。图／路透社
11月底，一家美国媒体发表了一则独家新闻，宣称有意角逐WTO总干事宝座的韩国高官俞
明希（Yoo Myung hee），由于未能获得WTO多数支持，故打算退出选举——如无意外，这
场选举将由不受美国支持的尼日利亚高官奥孔乔-伊维拉（Ngoji Okonjo Iweala）胜出，
她将成为WTO首位来自非洲的女性领袖。
这则新闻很快就在全世界扩散，使尼日利亚人民欢欣鼓舞。不过，俞明希旋即出面否认，
表示绝无意愿退出，并强调：“总干事大位是成员国基于‘共识决定’……并非经由‘投
票’。”
于是11月初的选拔仍无法形成共识，也尚未确定下一次选拔时间，显示两个女人的WTO顶
上战争还在延续。
要了解这场战役的激烈，必须要从今年年中说起。由于前总干事阿兹维多（Roberto Aze-
vedo）以私人因素提前请辞，做到八月底为止，WTO随即启动继任选拔程序。当时英国、
埃及等八个国家提名自己的候选人，经过两轮筛选（winnowing），总理事会最后确定了
保留奥孔乔-伊维拉和俞明希进入决选。
两位女将各有所长，都是一时之选。奥孔乔-伊维拉拥有美国MIT博士学位，是国际著名经
济学家，曾在世界银行工作达25年、当上常务董事（Managing Director）的二把手高位
，也曾担任过尼日利亚财长、各种国际组织与跨国公司的高层，无论是产官学界均有丰富
经验，乃是当代不可多得的非裔菁英。
俞明希是标准的韩国官僚菁英，除了短期前往美国进修、取得法学博士（JD）学位外，大
部分的时间都在公务体系工作。随着韩国在全球贸易的活跃，俞明希也参与了许多对外谈
判过程，像是韩国-新加坡FTA、韩美自贸协定等（KORUS），可说很少有人比她更了解贸
易对开发中国家的价值与代价。
目前，俞明希得到了美国、韩国的奥援，文在寅更是俞明希的最佳助选员，曾一天打电话
给6国领袖拉票，为俞明希争取到不少支持；但奥孔乔-伊维拉的呼声却更高，得到众多国
家的支持，像是非洲、中南美、加勒比海等开发中与低度开发国家，亚洲的日本和中国，
以及部分欧盟成员国。
非洲国家之所以会全力支持奥孔乔-伊维拉，是因为他们觉得“该轮到非洲了”，历任WTO
总干事，有出身欧洲、大洋洲、亚洲、南美，就是独缺非洲——不过这个理由有点牵强，
若照地域而论，同样没有来自北美、中东，以“地域正确”也根本不是WTO的政治传统。
另一方面，韩国代表的是已开发国家，强调应该轮到此一群体了，因为WTO有从已开发和
发展中经济体轮流担任总干事的历史。来自巴西的阿兹维多是从法国的拉米（Pascal
Lamy）接棒，拉米则是从泰国的素帕猜（Supachai Panitchpakdi）接棒。然而更早之前
都是由已开发国家掌舵，所以这种说法也未必站得住脚。
事实上，已开发国家与开发中（以及低度开发国家）在遴选总干事上常有争执，双方阵营
也非绝对壁垒分明。像是1999年的总干事改选，曾任新西兰总理的摩尔（Mike Moore）获
得了美国与多数欧洲国家、部分拉丁美洲和非洲国家的支持；时任泰国副总理的素帕猜得
到日本、印度等亚洲国家，多数非洲国家，以及墨西哥、巴西等美洲国家的支持。
双方阵营僵持难下，支持素帕猜的国家打算动用投票解决，辩称投票是民主过程的程序，
也认为是WTO规则。反对者如美国等声称WTO的决策方式是协商一致决，投票将树立危险的
先例，将使组织分裂，也不能保护声势较小的国家。最后双方达成妥协，让原本的任期4
年延长为6年，让两名候选人各做3年时间。
从过去与本次总干事遴选的难产，不难看出WTO是一个充满冲突但又具有弹性的组织。原
定于11月初举行的第三轮商议，同样也因美国反对破局，要解决僵局有两种可能性：一是
成员国重新推举候选人或通过协商找出新的候选人；二是等待川普下台、拜登上台的美国
会“改变想法”。但现在看来WTO总理事会比较倾向后者。
诚然，奥孔乔-伊维拉无法得到美国支持，是受到川普政府的阻挠。像是贸易代表莱特希
泽就认为：她过于强调自由贸易，属于国际主义者（internationalists），不利于华府
策略。即便奥孔乔-伊维拉在去年取得美国国籍，在美国也居住20几年，仍不被川普政府
信任，决定支持俞明希。
不过，如果直觉认为拜登上任后“逢川必反”，恐怕会是极为错误的判断。奥孔乔-伊维
拉曾在2012年参与世界银行行长选举，在世银工作多年的她，是呼声最高的候选人，受到
南非等非洲国家支持，然而当时的欧巴马政府却选择提名完全没有财经背景的医学教授，
也就是美籍韩裔的金墉（Jim Yong Kim）。
有论者认为是金墉的种族背景符合欧巴马政府的考量、亦有论者认为按照惯例，行长职位
必须由美国籍人士出任，那时奥孔乔-伊维拉还没有美国身分。如今旧事重演，拜登从欧
巴马副手扶正，看不出有支持奥孔乔-伊维拉的强烈理由，因为川普政府选择俞明希有巩
固美韩同盟的考量，这点拜登十分清楚——换言之，美国不会轻易放弃对俞明希的提名。
进一步而言，拜登会支持谁，背后涉及的是本届政府如何看待WTO，以及如何改革该组织
的战略。WTO主要有三项功能，包括会员协商以建立贸易规则、管理与监督规则，以及解
决会员间的纷争，几乎所有成员国都同意WTO的表现差强人意，且近年来重商主义兴起、
反全球化形成不可忽视的力量，更需要大幅度改革WTO。
多边主义的拥护者通常将WTO视为是规则制定者与仲裁者，但单边主义者则将WTO当作谈判
论坛。这点很明确的反映在欧巴马与川普两任政府身上，欧巴马时期屡屡兴讼，是历届政
府使用WTO的争端解决机制（DSM）最多者，而川普时期则只利用DSM作为贸易战辅助工具
，莱特希泽更偏好以谈判解决争端。
川普政府自2017年以来陆续阻止了数名DSM上诉机构（AB）成员的任命，到2019年已不足
法定人数，无法正常运作。这不只是川普政府的独断，欧巴马政府也曾阻挡韩籍AP成员的
连任，理由是他的裁定超出AP的授权，也就是说美国认为AP习惯发布裁定，当作是国际贸
易规则，不啻是一种仲裁立法，已非当初WTO所设想的范围。
虽然DSM仍可接受会员提交争端，但少了AP会让仲裁无法告终，处于不确定状态而影响双
方往来，失利方无法上诉，亦可能采取报复措施，加剧保护主义。对拜登政府来说，这不
是补提名或停止阻挡任命AP成员就可解决的问题，必须要偕同各国在规则制定和争端解决
之间取得新的平衡。
此外，应对中国的贸易政策也将成为拜登政府在WTO的行为焦点。
就北京看来，改革WTO意谓遏止美国（川普政府）的单边制裁，或是制止以国安为由的不
公平贸易，强调WTO应接受不同的经济发展模式，特别是尊重发展中成员的特殊和差别待
遇权利，并辩称国有企业不该是改革下的牺牲者。
就华府看来，现行WTO规则不足以处理中国在智慧财产权、国有企业补贴等方面所构成的
挑战，中国所诉求的发展中成员待遇，正是美国欲去之而后快的重点。拜登即使不似川普
动辄祭出关税对付中国，也必须找出有效的方式弥补规则的漏洞，但若想要在WTO重新拟
定规则，将面临中国、印度等国的制肘，可谓困难重重。
最后，回到总干事遴选上，因为该角色不具实权，但有其软实力的超然地位，可依靠外交
和政治力量帮助成员建立共识，这可能是拜登政府考虑是否更换支持候选人的重点之一，
也是哪位女将能取得美国支持而出线的关键。

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