标题: 【美国大选】选举人团制度：“真普选”何时才能实现？
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撰文：叶德豪
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在民主、共和两党的政治撕裂之下，“美国宪法”一词对两派民众而言，仍然带有神圣不
可侵犯的意味。可是，美国宪法保留超过两百年的总统选举人团制度，却屡次为美国民主
带来一个看似奇怪的现象：一个总统候选人可以赢得最多的选民支持，却输掉了总统选举。
2016年当选总统的特朗普，就是赢得“选举人票”、输掉“普选票”的例子。2000年当选
的前总统小布什（George W. Bush）亦一样。其中主因是美国总统立非由选民直选产生。
选举人团有利共和党
根据目前制度，美国总统由全国50个州与哥伦比亚特区一共538名选举人选出（各州选举
人人数跟从各州国会议员人数）。除了分别有3及5名选举人的缅因州（Maine）和内布拉
斯加州（Nebraska）有按比例分票外，所有选区的选举人票都以“胜者全取”为标准。
例如特朗普2016年在威斯康星州（Wisconsin）、密歇根州（Michigan）与宾夕法尼亚州
（Pennsylvania）的普选得票比例上只高于对手希拉里不足一个百分点，三州总计只比希
拉里高7.7万票（三州总投票数近1,300万），可是三州总共46张选举人票却尽归特朗普。
即使希拉里的全国普选票比特朗普高约300万（即约两个百分点），最终也只得因此惨败
收场。
在各州选举人皆按选民普选票选出之后，美国只出现过4次总统当选人输掉全国普选票的
情况。在同属共和党小布什与特朗普之外，此等案例就要追溯到1876年和1888年的选举，
可见此现象在历史上极其罕见。
当下的问题在于，民主党人集中在东西岸大城市，共和党人却在市郊乡间地区遍布各州，
因此选举人制度就形成了对共和党有优势的制度——根据《经济学人》的大选模型在8月
11日的推断，特朗普只有3%的或然率可得到最多普选票，然而其胜出大选的或然率却仍有
11%，由此可知共和党的优势。
“真普选”失诸交臂
有不少美国人认为，“多数选民支持的总统人选却不能当选总统”是一件“不民主”的事
。根据皮尤研究中心（Pew Research Center）本年3月的一项民调，有58%美国成年受访
者表示支持修改宪法，让获得最多普选票的候选人赢出总统选举，反对者则只得40%。然
而，民主和共和两党选民因其在这套游戏规则中的劣势和优势，也出现了派系意见分歧：
2012年有69%民主党受访者和54%共和党受访者支持修宪，如今前者比例升至81%，但后者
却跌至32%。
自行宪以来，美国离改制落实普选总统最接近的案例，出自1969至1970年的共和党前总统
尼克逊（Richard Nixon）任内。
在1968年的大选中，尼克逊在普选票上以0.6个百分点之差击败被另一位原民主党候选人
“鎅票”的民主党对手韩福瑞（Hubert Humphrey），其选举人票却高于后者超过20个百
分点，让全国哗然。
对此，曾在1960年总统选举中以11万票之差“大败”于民主党前总统甘迺迪（John F.
Kennedy）的尼克逊似乎也过意不去，决定支持民主党的修宪政策，图将美国总统选举改
为两轮制的全民普选。然而，修宪法案以339票赞成、70票反对的绝大多数通过众议院后
，却通过不了当时参议院三分之二的中止讨论门槛，最终败于拉布威胁之下。
参议员的反对也是可以理解的。毕竟，选举人团制度的支持者一直强调美国是个“联邦”
而不是一个邦，因此人数较少的州份的意愿，不能完全被大州民意压过——而参议院每州
两个议员、不顾人口比例的定额制度也正正是这种联邦思想下的产物，可以想像当时的参
议员面对普选总统的方案也许会有些唇亡齿寒的感觉。
只顾摇摆州的两党建制
选举人团的弊端却不只于它有可能抑压了美国多数民众的民意。由于选举人团在48州与哥
伦比亚特区的“胜者全取”制度，总统候选人每次选举几乎都只将注意力和资源投放在他
们认定的摇摆州之上，对绝大多数他们几乎稳胜的州置之不理。
例如在2016年的选举中，佛罗里达州（Florida）、宾夕法尼亚州（Pennsylvania）、北
卡罗莱纳州（North Carolina）等6个州份就占了当年特朗普与希拉里竞选活动次数的三
分之二；而选举活动次数最多的12个州则占了活动总数的94%。一项对2012年大选的研究
也显示，电视竞选广告开支最大的10个州已占了全国总电视广告开支的96.2%。
同时，正如英国国会选举的单议席单票简单多数制一般，选举人团在各州的“胜者全取”
制度也造成美国两党制的稳定局面，即使是原为政圈外人的特朗普，或者一直在极左翼政
界边缘的独立参议员桑德斯（Bernie Sanders），在参加总统选举的时候，也不得不在共
和与民主两党之间选边站。这就大大减少了第三方政治势力兴起的可能。
不必修宪的“修宪”？
要修改美国宪法，修正案先要通过参众两院的三分之二多数，并获得超过四分之三的州议
会同意（即至少38个州），或者由至少三分之二的州提出召开修宪大会再由四分之三的州
通过。这种条件在今天两党分化的形势中几乎是“不可能的任务”——除非某一党能够独
力控制国会两院，加上至少38个州的州议会。
有见及此，美国多个较倾向民主党的州份近十数年开始组织一个称为“全国普选票州际协
定”（National Popular Vote Interstate Compact）的合作框架，目的是要让参与的各
州透过州立法方式，将该州的选举人票全部投给全国普选票的得胜者——以其中一个参与
州加利福尼亚州（California）为例，如果此协定本年得以实施的话，即使该州多数选民
支持拜登，如果特朗普最终在全国赢得普选票的话，加州的55张选举人票也要投给特朗普。
当然，这个协定本年尚未能得以实施，因为其实施条件是参与各州的选举人票总数要超过
270张的半数门槛——当参与州跨过此门槛后，由于他们掌握了过半数选举人，美国即使
没有经过修宪的程序，也会在实际上变成一个一人一票普选总统的国家。
目前，已加入全国普选票州际协定的州份已有196张选举人票，占总数36.4%，而正在试图
通过州议会和州长同意加入的州份也另有64张选举人票。这其实离270票的门槛只差10票
。也许在未来十年、二十年内即能达成。
有人认为这种“名义上没有修改宪法、实际上却改变了总统选举制度”的操作违反美国宪
法。不过，美国最高法院本年在有关投票人是否应有自由投票意志的判决中，已再度重申
各州拥有规定选举人如何投票的权力——美国宪法第二条第一项已订明“各州应依照各州
州议会所定程序选派选举人若干名”，将按“自定程序”指派选举人的权力交给各州州议
会。这条款很可能就会成为“全国普选票州际协定”的合宪理据。
有趣的是，这一条为美国总统选举带来选举人团间选制度的宪法规定，最终或许也会成为
选举人团制度被废、为美国带来一人一票、票价均等“真普选”的宪法依据。
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