2017年美国强关俄罗斯驻旧金山领馆始末
来源：《世界知识》2017年第19期
https://mp.weixin.qq.com/s/jVOKzruX5vYCECP_3PoBpw
任远喆
作者为外交学院外交学系副教授
【导读】7月21日，美国要求中国72小时之内关闭驻休斯敦总领馆，并撤离所有人员。关
闭一国领事馆在美国外交史上并非新鲜事。2017年，美国也曾以类似手段，迫使俄罗斯在
48小时内关闭驻旧金山领事馆。本刊在2017年第19期刊发的《美俄外交战：“传统”久远
，现实激烈》一文在对当时的美俄外交战展开过程追踪和历史溯源的同时，也对国际实践
中的外交战与外交报复进行了理论分析。今天旧文新读，以飨读者。
冷战后最激烈的美俄外交战
这个夏天，美俄外交战继续升级。8月31日，美国国务院发表声明称，为了实现外交使团
的对等，要求俄罗斯在9月2日之前关闭其驻旧金山总领馆以及位于华盛顿和纽约的各一处
外交设施。此外，美国还提出更为苛刻的要求，宣称将于9月2日强行搜查俄驻旧金山总领
馆及馆内工作人员住处。为此，俄馆不得不紧急销毁文件以应对美方的“检查”。俄外长
拉夫罗夫在与美国务卿蒂勒森的通话中，对此事表示了“极大的遗憾”，并称这将进一步
升级两国关系紧张局势。
“大戏”上演前会有序幕。此轮美俄外交交恶的前奏早在一年多以前就响起来了。2016年
7月8日，在欧巴马执政后期美俄关系持续僵冷、乌克兰和叙利亚危机演变仍酣的背景下，
美国以一名驻俄外交官遭到俄警察“殴打”为由，宣布驱逐两名俄驻美外交官。转天俄方
还以颜色，宣布两名美国驻俄外交官为“不受欢迎的人”，限他们48小时内离境。很快，
随着美国大选氛围渐浓，这次外交交锋迅速淡出人们视野。然而五个月后，冷战结束后美
俄之间最激烈的外交战正式拉开大幕。
2016年12月29日下午三点，时任美国总统欧巴马借口“俄罗斯政府背景”的黑客侵入民主
党阵营电子邮件系统窃取信息“干涉美国大选”，宣布对俄情报部门及相关个人实施制裁
。其中最引人注目的是关闭俄驻纽约和马里兰总领事馆、驱逐35名俄在华盛顿和旧金山的
外交人员。此次驱逐仍是以俄外交官从事与身份不符的“谍报工作”为直接由头，但其本
意显然是对俄罗斯“染指”刚刚结束的美国总统大选并与川普竞选团队“暗送秋波”进行
报复。俄外长拉夫罗夫马上针锋相对，建议普京总统批准遣返35名美国外交人员，包括美
驻莫斯科大使馆31名外交官，以及美驻圣彼得堡总领事馆的四名工作人员。出人意料的是
，一向风格强硬利落的普京并没有批准立即实施该计画，反而发表声明说，根据国际惯例
，俄罗斯绝对有权利以牙还牙，但暂“不会为难美国外交官，不会驱逐任何人”。他还邀
请美国驻莫斯科外交官的孩子们到克里姆林宫参加新年聚会。对于普京的应对方式，已经
赢得大选正在候任的川普在推特上表态大赞普京“干得好”，称“一直就知道普京非常聪
明”，“希望同俄罗斯保持友好关系”。外界对此的解读是，俄罗斯并未立即针锋相对地
发起反击，是想留有余地，因其对川普正式就职后重启美俄关系充满期待。
然而，川普上台后改善美俄关系的愿望遇到重重阻力。在过去半年多时间里，川普在华盛
顿的政治对手抓住其团队与俄暗通款曲的“通俄门”和“俄干预美国大选门”穷追不舍，
情报部门的调查也步步深入、旷日持久，川普政府一直笼罩在有关丑闻的阴影里，多位政
府高官被迫辞职，川普的亲属也牵涉其中。川普本人试图解除对俄制裁的尝试更遭到国会
和国务院职业外交官的强烈抵制，阻力既来自民主党阵营，也来自共和党建制派。美俄关
系不仅未能缓和，反而越来越冷。川普和普京在7月二十国集团汉堡峰会期间首次会晤，
俄方专门提出了外交财产归还的问题，但没有得到美方正面回应。不久以后，美国国会众
议院以419票赞成对3票反对的绝对多数通过新法案，对更多俄公司和个人实施经济制裁。
再加上“通俄门”继续发酵，蒂勒森国务卿在乌克兰问题上做出对俄强硬表态，俄罗斯对
美俄关系的缓和愿望彻底破灭。对此，隐忍已久的俄罗斯迅速宣布了一揽子反制措施，要
求美方在9月1日前将驻俄外交人员削减至455人，自8月1日起暂停美国驻俄使馆对莫斯科
别墅和多罗日内街仓库的使用权。
8月底、9月初的美国新一轮外交报复将美俄关系推入更大漩涡。随着美国联邦调查局
(FBI)搜查俄驻旧金山总领馆大楼的视频曝光，俄国内反美情绪持续高涨。9月5日，在厦
门参加金砖国家领导人第九次会晤的普京表示，他考虑再缩减美国驻俄外交人员规模以求
对等。目前美俄两国派驻对方的外交人员都是455人，但在俄驻美的455名人中有155人是
在联合国工作，普京认为这些人不能算是俄驻美外交人员。他表示，要对等的话，需再减
掉155名美驻俄外交官。一旦俄方真的这么做，美俄关系将是雪上加霜。
外交报复在国际实践中屡见不鲜
外交是用和平手段处理国与国之间分歧和矛盾、促进国家关系发展、维护国家利益的官方
行为。外交强调艺术和智慧，憧憬实现“不战而屈人之兵”的理想目标。然而现实政治中
的外交一线并非都是“晴空万里”，在很多时候更像是“没有硝烟的战场”。两国外交关
系建立起来之后，使馆的设立和外交人员的派驻，既为国家间有效沟通创造了便利渠道，
也不可避免地成为“外交战场”的“前沿哨所”。各国在外交斗争中逐渐形成一系列比较
明确、彼此默契的规则和惯例，构成国际习惯，外交报复乃至外交战就是其中重要组成部
分。
外交报复是外交中最核心的对等原则之延伸，其目的也是为了实现对等，保证两国关系交
恶背景下的无差别待遇。与互惠对等相比，外交报复是一种惩罚性的行为，是受害国在国
际法允许的范围内保护和捍卫自己权益的武器和手段。一般来讲，外交报复往往迫不得已
，目的是让采取其所认定的不法国际行为的国家和意欲无端伤害别国利益的国家有所顾忌
，从而减少甚至阻止损害外交关系的行为再次发生。正因为此，外交报复必须把握好尺度
，不使受害国遭到不应有的伤害，制止不法国际行为或谋求伤害补救，程度上必须有节制
，确保大致相当。同时外交报复措施必须在国际法和国际惯例规定的范围内采取，尽量限
定在外交领域，避免扩大化和持久化。外交报复本意是象征性的情绪表达，然而一旦其程
度不断加码，时间不断延长，往往会对国家间关系造成难以挽回的负面影响，演变成为外
交领域最极端的“交往”方式——外交战。
外交报复在国际外交实践中屡见不鲜，手段也多种多样。例如大使的缺位或直接召回大使
。虽然大使的缺位并不影响使馆正常履职，但常被视为是一种不友好或显示不满的举动。
两国关系冷淡时，常常通过召回等方式有意造成大使缺位。另一种常见方式就是对派遣国
外交官实施惩罚，较温和的做法是宣布派遣国的外交官或领事官为“不受欢迎的人”，那
么他们就必须被召回或终止在驻在国的工作。更常见的严厉报复形式就是直接驱逐外交官
。为了使有关举措合法化，驻在国往往找出一些理由，例如当事人“从事了间谍活动”“
与恐怖分子有染”“卷入颠覆活动”，或“触犯接受国刑法”等。更有甚者，驻在国并不
明示就直接对派遣国外交官进行驱逐。这种措施往往导致另一方“以牙还牙”、对等驱逐
，使局势螺旋升级，外交关系严重受损。
外交报复、外交战与整个世界外交史的发展过程相伴相生。外交萌芽时期的古希腊就有雅
典与斯巴达之间频繁外交报复的鲜活实践。当时由于外交规范并不完善，外交报复往往导
致兵戎相见。近代欧洲外交报复频发，推动一大批外交思想家展开对外交特权和外交官保
护的研究。17世纪，现代外交法的奠基者、荷兰人格劳秀斯专门系统讨论了“针对派遣国
有目的的报复行动中，大使能否成为报复惩罚的对象”这一课题。格劳秀斯的回答比较含
混，另一位著名外交学家、意大利人真蒂利在16世纪末给出较明确的看法，认为一名君主
只有在他国君主虐待其大使的报复行为中，才有权对该国派遣在自己国内的大使进行惩处
。这是对等原则的反映，也是外交制度的基石。正是在这种不断进行的讨论甚至辩论中，
国际上关于外交人员特权与豁免的法律规定才逐渐完善，外交报复和外交战的法律界限也
逐渐清晰。当代外交规范体系以1961年制定的《维也纳外交关系公约》和1963年的《维也
纳领事关系公约》为基础，总体原则和目标是保护派遣国的外交机构和外交人员，但在实
践中这些规范的遵守情况往往成为国与国关系发展的“晴雨表”，国家间政治关系恶化的
“牺牲品”。
美俄外交战由来已久
近代史上著名的外交战案例不胜枚举，其中最有名且影响广泛的当属冷战期间美苏以及冷
战后美俄之间的频繁交恶。
冷战中美苏最严重的外交战发生在雷根执政时期。上世纪80年代，苏联在美外交人员数量
急剧增多，中情局怀疑其中很大部分都从事谍报工作。1985年9月，雷根总统推动了一项
代号“饥渴行动”的秘密计画，试图在三年内大规模削减苏联在美外交人员。次年8月，
美国拘捕受雇于联合国的苏联物理学家扎哈囉夫，指控他指派一名圭亚那留学生窃取美国
空军战机引擎资料。一周后，苏联以涉谍为由拘捕《美国新闻与世界报导》驻莫斯科记者
丹尼洛夫。后虽经两国谈判两人分别获释回国，事件仍引发外交战。1986年10月，雷根政
府在驱逐25名苏联派到美国的人员后，又下令常驻华盛顿与旧金山的55名苏联外交官限期
离境。苏联方面由于准备不足，报复乏力，仅驱逐了5名美国外交官，另从美国驻苏使馆
调走260名本国雇员，职位从秘书到清洁工，从助理到保安;宣布美国派驻莫斯科与列宁格
勒(现圣彼得堡)使领馆不能再雇用苏联员工。之后，苏联下令美国削减驻苏外交人员数目
至251人，美方亦为驻美苏联外交人员数目订立同样的上限。直至1992年苏联解体后，这
一规定才告废除。
历史上美俄之间互逐外交官的经典案例，基本上都是以从事间谍活动的名目。1994年2月
，美国驱逐俄国资深情报官员李森科，指他需要为中情局干员艾姆斯间谍案负责。李森科
被逐前数日，艾姆斯与妻子才因被控至少在1985到1993年间出售机密情报给莫斯科而被捕
。美俄之间的外交战一触即发。然而此后时任美国总统克林顿从拉拢叶利钦的“大局”出
发，未将此事扩大。
2001年美俄爆发了新世纪首次外交战。当年2月，FBI资深反间人员汉森因涉嫌为俄罗斯及
苏联驻美使馆提供间谍服务被捕。3月21日，时任美国国务卿鲍威尔召见俄驻美大使尤沙
科夫，交给他一份51人的俄驻美外交人员名单，称美方掌握名单上的所有人均借外交身份
从事间谍活动，限定他们须在7月1日前离美。当日，普京总统的高级外交顾问普里霍季科
公开声称美国“冷战时期对苏恐惧症复发”，扬言俄方正考虑驱逐“数以百计”的美国外
交官甚至召回俄驻美大使以示报复。俄国家安全会议秘书伊万诺夫表示，俄将根据美国的
态度发起更严厉的痛击，“我们有充分时间在美驻俄1000多名外交官中认真挑选，找出美
国最宝贵的人员，然后发起报复。”就在此次外交风波滑向失控之际，小布什和普京总统
为事态降温，表示两国需要坦诚沟通，希望媒体不要过分炒作。此后十几年间，美俄因所
谓“间谍问题”还有过几轮交锋，互有攻守，直到欧巴马执政最后一年，真正的外交战才
正式上演。
外交战作为美俄关系的一大“历史传统”，是两国关系难以摆脱冷战思维影响的真实写照
。这种较量激烈而留有余地，既代表了双方根深蒂固难以放下的对手心态，以及在两国关
系敏感问题上锱铢必较的行为习惯，也反映了双方并不愿彼此关系彻底破局的有限手段选
择。目前看，美俄关系短期内显著改善无望，双方外交战还会有新的戏码轮番上演。