标题: 末日时钟倒数？最后的核武制约……　美俄《New Start》的失控谈判
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2020/06/01 徐子轩
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今年5月传出美国考虑重拾核试验。图为美国1946年的“十字路口行动”，于马绍尔群岛
进行核试。图／维基共享
自川普政府上任后，美国宣布陆续退出《中程核飞弹条约》（INF）、《开放天空条约》
（OST），代表冷战后期以降的军备管控逐步崩溃。唯一能规范美俄两个核大国的条约，
就只剩《新削减战略武器条约》（New START）。此条约将于明年2月到期，但目前情势看
来，续约的机会似乎颇为渺茫。
先从New START的内容说起，该条约限制：美俄两国已装载部署的战略核弹头，各自不超
过1,550枚、战略导弹不超过700枚、已部署及未部署的发射器不超过800台。与普丁政权
不愿放弃发展中程导弹、违反INF条约不同，New START自2011年生效后，俄国基本上仍遵
守条约的数量限制。
最新数据显示，俄国拥有1,444枚弹头、527枚导弹、779台发射器；美国则有1,350枚弹头
、652枚导弹、800台发射器。双方进行了多次的现场检查，也依条约交换武器资讯。即使
如此，美国仍旧希望与俄国进行协商，才愿意续约。
时间回到2018年，川普政府发布首份《核武态势报告》（NPR），内容提到：如果条件允
许——像是能促进美国与盟国安全或能确实核查——美国将继续接受未来的军备控制谈判
；但该报告却没有关于延长New START的表述。
不久后，普丁四度当选总统，川普特别致电祝贺，表示打算与普丁会面，讨论各项议题，
包括“失控的军备竞赛”。2018年中，川普与普丁在赫尔辛基闪电召开峰会，据称普丁向
川普提出几项关于军控的事宜，如延长New START、重申俄国对INF条约的承诺，以及防止
军事意外事件的措施等。
普丁的建议获得川普肯定，他告诉媒体，双方谈论最重要的议题应该就是“减少核武”，
一时间仿佛美俄关系回温，INF等条约获得谅解。但会后没多久，国务卿庞佩奥就在国会
表示：政府没有就核军备控制与俄国达成具体协议，也尚未决定是否延长New START。
这与美国国内政治气氛有关，此时朝野都认定俄国干预美国大选、司法部门起诉相关人士
，美国政界对普丁政权的恶感持续升温。川普纵使想替普丁说话，其内阁也不想在政策上
太过急切，以免受到外界批评。
另一方面，虽然New START不须经过国会同意，议员们仍就此议题向川普政府施压。民主
党抨击川普政府的核武扩军政策，主张尽快延长New START，并力促解决俄罗斯的INF条约
违规问题；共和党则意见分歧。部分议员认为，New START对美国有利，应该继续延长，
而不是想着要怎么摆脱它；但也有部分议员质疑并否定俄国的诚信，不认为莫斯科会守约
。
New START续约的可能性有多少？华府迄今守口如瓶，从一些官员近期在听证会上的证词
，可以发现白宫仍在审慎评估。之所以还未作出决定，据悉与俄国2018年公开的新武器有
关。
这些公开的新武器包括：极音速滑翔飞行（hypersonic glider）载具、核动力巡航导弹
、可攻击美国港口的远程核鱼雷。对此，普丁曾表示“这些武器并不在New START限制的
范畴内”，因此俄国主张无条件续约；然而在美国看来，根据New START，俄国有义务通
知美国其新武器的研发，并将之列入限制数量。美方认为，俄国公开的这一批新武器应属
于New STRAT范围，但俄国却没有通知，故以“失控的军备竞赛”警告。
关于川普对于军备控制的态度，外界普遍认为是受到鹰派的影响，特别是曾促使小布什总
统退出《反弹道飞弹条约》（ABM）的前国家安全顾问波顿（John Bolton）。波顿向来不
赞成美国受国际军控条约的限制，曾批评New START是美国单方面裁军，他虽已与川普反
目，并在去年离职，但其信念在美国国安会仍有影响力。
因此若想预测New START的未来，或许可从波顿的思维探索。
2018年波顿与俄国联邦安全会议秘书长帕特鲁舍夫（Nikolai Patrushev）在日内瓦会谈
，会后表示政府处于条约审查的早期阶段，还在讨论种种方案，像是延长、更新、放弃，
或是寻求不同类型的START。至于会是什么样的替代方案？有论者认为可能与波顿在2002
年促成的《莫斯科条约》相似。
莫斯科条约全称为《攻击性战略武器裁减条约》（SORT），是New START的前身之一，内
容仅强调限制部署的弹头，不限制导弹和发射器，也不包括核查条款。
严格来说，由于2002年时俄国的财政与军事技术出现问题，削减军备的幅度会比美国大，
因此SORT可说对美较有利；普丁也希望透过条约与美国保持平等地位，于是同意通过充满
弹性且模糊的文字。这种方式虽比较符合川普“美国优先”的胃口，但今日普丁是否愿意
做出让步还有很大疑问。
像是普丁不断声称：美国在技术上违反了New START，美国刻意避开俄罗斯，单方面布署
大量战略进攻性武器（这里主要是指欧洲分阶段适应方案等导弹防御系统，去年更传出将
在罗马尼亚布置萨德系统）。由于美国称“导弹防御系统不属于进攻性武器”，俄国无法
按照条约规定的方式，对此进行核实，因此尽管New START即将到期，双方仍无法开始续
约程序。这显然是先声夺人，打算与华府议价，不过并未获得华府买单。
更重要的是，川普所思考的New START，似乎比既有的规画宏大。他希望看到的是更广泛
的条约，除了涵盖俄国的新战略核武器，还想让中国加入新条约，并限制其核武库。毕竟
，北京已成本世纪华府最大的地缘政治对手，而莫斯科尽管拥有数量惊人的核武库，却是
一个衰落的强权。因此，美国必须在未来的军备管控谈判里加上中国，所达成的协议才具
实益。
但中国并不打算加入美俄的赛局。这是由于美国和俄罗斯的总库存都拥有6,000多个核弹
头，而中国大约有300枚，只有它们的5%，没有合乎逻辑的动机参与谈判。北京的态度是
——若要与美俄谈判，必须要在相同的基准点，像是美国同意将其核武库降低到中国的数
量，或是同意中国将其数量提高到美国的水准。
如此表述自然不会为美国接受，川普政府盘算中国可能在“适当压力下”被推上谈判桌，
因此近来尝试释放出一些风向球。如4月时，美国指称中国可能进行低当量的核试验；5月
便传出美国考虑重拾近30年未有的核试验，都是为了向中国与俄国施压。
但对中俄来说，这种方式只是不具威胁的恐吓，恐怕难以奏效。就中国看来，美国正步向
衰弱，且川普政府的可信度很低，中国没有必要随之起舞；就俄国看来，若要拉中国谈判
可以，但属于北约的两个核武国——英国、法国，也应该一起入局才公平，藉力施力以化
解华府攻势。
有消息指出，美国国务卿庞培奥和俄国外交部长拉夫罗夫（Sergei Lavrov）仍在就New
START续约进行协商。莫斯科表示愿意将最新的核武器纳入军备管制，但美国必须先接受
New START的续约，而华府则强调任何未来的军控谈判，都得包括中国，双方持续外交拉
锯，未有具体共识。
若New START无法在明年续约，美俄两国领袖与军事菁英将因为无法互相核实核武发展，
逐渐失去对彼此核力量的掌握与战略意图的信心。在料敌从宽与军工复合体的催动下，将
进入深层的军备竞赛，建立更多的核打击系统。
这点在美国的“核现代化计划”已见端倪，若依照依计画进行，据估计未来30年美国至少
会花1.7兆美元进行维护与更新核武库。若俄国萧规曹随，必然会走上当年苏联解体的老
路，为了避免军备竞赛拖垮财政，普丁才会如此积极续约。
然而，从美国新任军控谈判特使比林格斯利（Marshall Billingslea）的态度，或许可理
解川普政府真正的观点。他曾表示，国会应该避免削减核武现代化预算，因为会减少美国
对外军控谈判的杠杆。也就是说，无论New START续约与否，美国预料仍会扩大核武库，
俄中将建军以应，军备管控会进入新的混沌时期。
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封锁空中间谍桥：美国退出《开放天空条约》的新冷战躁动
https://global.udn.com/global_vision/story/8663/4591633
2020/05/26 徐子轩
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在彼此怀疑30年后，世界的局势终于正式迈入高速变化的“新冷战”时代。图为美国空军
的F-16战斗机。图／美国空军
继去年美国退出《中程核飞弹条约》（INF）后，川普政府5月下旬宣布将退出《开放天空
条约》（OST），理由是俄罗斯不遵守条约内容，破坏美国国安与利益。OST是美俄之间硕
果仅存的军备管控机制之一，若美国真的退出，则彰示著大国竞争又将进入更激烈的局势
。
宣布OST退出的同时，川普政府也正考虑是否要延长美俄另一重要军备限制——明年即将
到期的《新削减战略武器条约》（New START）。白宫一直希望将中国核武也纳入条约管
控，却一直未有进展。上周传出美国或将“重提核试验”的风声，更有连带向中俄叫板的
意味。
而关于美国退出OST争议，要先从OST的前世今生说起。冷战期间，美国艾森豪总统曾经提
出“开放天空”的概念，试图让东西阵营缔约，缓解因不信任或误会引起的冲突。条约概
念包括：交换军事设施地图、让无武装的侦察机飞越，以核查是否符合未来的军备控制协
定，但最后被苏联领袖赫鲁雪夫否决提议。
近半世纪后，随着苏联解体、东西重新和解，时任美国总统的老布什（George H. W.
Bush）重拾艾森豪理想，促成东西阵营合作缔结OST。目前该条约一共有34国加入，主要
是北约与前华沙公约组织成员，首次执行任务是在2002年，迄今已执行1,500多次飞行任
务，有6成多是在欧陆上空、3成在俄国与白俄。
每个参与OST的国家，必须允许成员国在其他成员国的领土上，进行规定数量的非武装空
中侦察。但这并非无条件地允许飞行，观察国至少要提前三天宣布飞行路线与起降资讯，
被观察国有24小时确认请求，若对航线有异议，可与观察国磋商。当双方都同意后，观察
国的飞机会先降落被观察国，让该国人员登机随行监督，并限制在96小时内完成。
条约针对观察国的摄影设备规定也与时俱进，例如光学摄影机的最大分辨率不能超过30公
分、红外线扫瞄设备则为50公分，以确保蒐集来的图像不足为重要装置或设备的详细情报
。即使如此，这些图像仍足以让外交单位斡旋，达到军事互信建立之效，除了观察国与被
观察国可以获得图像外，其他缔约国也可购买相关资料。
从90年代以降，OST提供了各国——特别是美俄之间——透明互访的机会，军事人员可从
接触中建立信任，依该条约成立的咨询委员会（OSCC），也提供了一种解决纷争的管道。
但自2013年乌克兰危机后，俄国与西方关系急遽恶化，美国与欧盟采取制裁措施，连带使
OST陷入窘境。
2014年克里米亚独立（后加入俄罗斯），该年俄国取消了美国侦查机对其领土的定期飞行
，以限制美军监视俄国在乌克兰边界的军事活动。同时，俄国也宣布：阿布哈兹和南奥塞
梯未加入OST，因此不适用该约。这两国在2008年南奥塞梯战争后，从乔治亚独立、并成
为俄国附庸；俄国此举的目的，则是为了阻止西方侦查飞越北高加索地区和克里米亚周围
。
另外，俄罗斯将加里宁格勒上空的飞行限制在高海拔范围（至少约4,000公尺）之外，且
只能飞行500公里。加里宁格勒是俄国位于波罗的海的飞地，此举让邻近的立陶宛与波兰
备感不安。作为报复，美国当时也拒绝俄国飞越夏威夷、阿留申群岛等地，并取消针对俄
国侦查飞行，降落美国境内部分的观察机休息站，俄国扬言会做出同样的回应。
除了乌克兰危机，引起双方争议的还有侦查方式，也就是飞机摄影配备。
欧巴马任内，俄国先是升级，在其侦察机“图波列夫154型”（Tupolev Tu-154）上，以
数位电光感应器取代老旧的湿版胶片，被部分美国政界人士批评俄国违规；美国国务院与
国防单位判断后，认定没有超出条约限制范围，欧巴马政府于是也准备为美国的侦察机“
OC-135B”，装上更先进的数位视频影像系统（DVIS）。由于OC-135B服役已将近30年，空
军也计画提出新的预算，希望能更换过时的侦察机。
到了川普就任后，部分国会议员表示，除非俄国解决不让美国飞越克里米亚等地的问题，
否则将先扣留OC-135B的升级经费，用在其他更值得的地方。这类观点显然是呼应川普政
府反对军备管制的逻辑，主张若美国继续遵守国际条约，只会让俄国占便宜，夺取美国和
北约的军事优势。
反对继续参与OST的意见还强调，过去十年间，私营企业发射卫星非常兴盛，它们大幅压
低成本，提供便宜的卫星照片服务。OC-135相机所提供的高分辨率相片，商用卫星也可提
供，且卫星几乎不会受到阻碍，可取代OST的功能。
不过，支持续留OST的声音亦不在少数。有人主张从数量来看，美国对俄国的侦查其实占
优势。根据国务院数据，从2002到2016年间，美国在俄罗斯与白俄罗斯（这两国同享飞行
配额）上空进行了196次观察飞行，相较之下俄罗斯／白俄罗斯在美国领土上仅进行了71
次飞行，更别提美国的欧洲盟国，在俄罗斯／白俄罗斯上空进行了500次飞行。
也有人认为，卫星功能固然足以取代飞行摄影，但基于战略考量，有时必须隐藏卫星位置
，这时便可派出飞机摄影，等于用OST作为掩饰。且商用卫星不一定会涵盖国防单位有兴
趣之处，飞机摄影侦查仍有商用卫星难以取代的功能任务。
更有人从外交角度出发，强调OST不只是衡量美俄关系的工具，也是美国对盟友的防卫承
诺。像是在乌克兰危机期间，俄罗斯和代理民兵与乌克兰部队在顿巴斯地区发生冲突，美
国应乌克兰之邀，在此区域特别展开额外的侦查飞行，除了收集情报数据，更向乌克兰与
俄国发出了政治支持的信号。
再者，由于美国和俄国都拥有高分辨率的侦察卫星，因此两国都不会因取消OST而有多大
影响。然而，绝大多数欧洲国家都没有侦察卫星，《开放天空》所共享获取的图片，是他
们对俄罗斯军事部署和演习资讯的主要来源之一。且若美国退出OST，俄国仍可侦查在欧
洲的美军基地，但美国便不能光明正大地使用飞机侦查，反倒构成损失。
支持和反对的意见相持不下；美国国会方面，支持续留OST的民主党人与部份共和党人，
决定以法律程序制衡川普政府。依2020财政年度的美国《国防授权法》要求，若想退出条
约至少得在120天之内通知国会，但国会并没有收到通知。有议员则抱怨川普政府的行动
不够透明，不只理应向国会说明的简报被取消、应该回复的书面文件也不见踪影。
然而，川普政府强调：总统作为三军统帅与国家外交唯一代表，具有宪法的排他性权力，
可以决定是否退出国际条约，不需经国会同意。这种观点显然不被国会接受，在两极对立
的时代，常诉诸最高法院裁决，尽管宪法刻意保留模糊性，希望行政与立法两权通过协商
解决，但最后往往都是行政部门胜出。
如此不难明白，除非总统换人，几乎可断言美国将在今年年底退出OST。对部分欧洲国家
而言，华府此举将加深大西洋两岸的嫌隙，欧洲国家也将被迫为自己的防务付出更多。像
是德国对于美国的退出，早有准备。去年便购买了专门为侦测观察而改装的“空中巴士
A319”，这是自1997年德国侦察机空难后，第一次更换的首架机种，可望补充美国的飞行
配额，也可能租借给其他国家使用。
当最后一个军控条约摇摇欲坠，美俄之间逐步倒退回冷战架构、美欧之间的关系也不复从
前紧密，世界正进入二战以来最不稳定的时期。