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2020/02/17 徐子轩
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2月11日，菲律宾宣布将终止与美国长达21年的《军队访问协定》（VFA）。菲美军事同盟
，怎么了？图为2019年，在菲律宾苏比克湾的美日菲三国两栖军演。图／美国国防部
不久前，菲律宾向美国正式发函通知，将废止长达21年的菲美《军队访问协定》（VFA）
。依照条文，只要单方通知终止，协定将于180天后正式失效。由于VFA是菲美军事合作的
基石之一，马拉坎南宫此举不啻是直接挑战两国关系，不只在菲美政界引起轩然大波，亦
会影响亚太地缘政治的版图。
VFA是菲律宾与美国在1998年签署的一项协议，主要目的在于确认并规范美军在菲国、菲
军在美国的待遇。像是为美公务人员简化进入菲律宾的程序，让军事演习能够正常如期举
行，又像是美国军人在菲律宾的管辖权，美国得以决定起诉与否；同样的，菲军在美训练
演习时，也被允许可携带武器等，可说是双方军事合作的实体化操作。
要了解马拉坎南宫为何在此时作出重大决定，必须要先了解杜特蒂的施政风格。事实上，
这并非是杜特蒂第一次扬言要废除VFA，早在2016年他就曾有此意。
当时欧巴马政府以人权为由，拒绝继续向菲国提供“千禧挑战计划”（MCC，美国援助开
发中国家的计画）的赠款，这让杜特蒂十分愤怒，除了对欧巴马口出恶言，更放话菲国不
需要美国，同样可从中国或俄国得到好处。
后来川普当选美国总统，川普曾公开赞扬对杜特蒂的钦佩，表示愿意效仿杜特蒂来处理毒
品问题，杜特蒂政府也认为菲美关系有望改善；川杜在2017年东协峰会上碰面，川普更以
“极佳关系”形容两人交情。
隔年7月，美国宣布将捐款给菲国2,650万美元，增加菲律宾执法机构的反恐能力。在人口
贩运、禁毒等议题上，美国也陆续提供数百到千万不等的赠款，企图深化两国合作，因此
杜特蒂政府暂时就没再提及废除VFA的议题。
然而数年过去，川普纵使不如欧巴马强调自由主义价值观，但他的权力政治世界观也让各
国难以捉摸，菲美关系无法获得进展。再加上美国参议院通过《全球马格尼茨基人权问责
法》（Global Magnitsky Act），以实际行动对付违反人权的外国政府和官员；去年年底
参议院更一致通过决议，对菲律宾施加制裁，埋下菲律宾撕裂VFA的伏笔。
当时美国参议院认为，有部分菲律宾官员和安全部队在杜特蒂发起的反毒战争中，涉嫌“
法外处决”，常有未经审判就杀害嫌犯的情事。此类激烈的政策一直受到菲国内外人权团
体批评，马拉坎南宫早习以为常，但真正让杜特蒂震怒的，是美国参议院对菲国反对党参
议员、杜特蒂长年的眼中刺——德利马（Leila de Lima）——的支持。
德利马参议员从2009年就盯上时任达沃市长的杜特蒂的非法行为，双方积怨已久，杜特蒂
登上总统大位后，德利马依然不假辞色，继续监督他的施政。到了2017年，德利马被控参
与毒品交易而身陷囹圄，支持者主张这是杜特蒂的阴谋，不少人将之视为是良心犯，美国
参议院也认为是这是非法囚禁，列为制裁理由；菲国则反批美国干涉内政。
作为反制，马拉坎南宫宣布禁止3位主导制裁案的美国参议员入境菲国，更威胁取消美国
公民的免签证待遇。跟着今年1月，菲国参议员德拉罗沙（Ronald dela Rosa）的访美签
证被拒绝，因德拉罗沙曾任菲国警察首长，是杜特蒂反毒战争的大将，许多侵犯人权的行
为据信都是出于他的命令，故美国不愿让他入境。
对付德拉罗沙等于是直接教训杜特蒂，让他的忍耐到了极点。杜特蒂给了华府30天的时间
，重新发放德拉罗沙的美国签证，企图施压华府。但同时他也要求内阁讨论，研究取消
VFA的后续效应，并整合行政部门意见。
但废止VFA非同小可，菲国内阁进行了激烈的讨论。
国务卿陆辛（Teodoro Locsin Jr.）原本大力赞扬杜特蒂的举措，认为可以测试美国维护
同盟的决心，显然是为杜特蒂摇旗呐喊。但当废除VFA的声浪转强后，陆辛却认为应该从
长计议，忧心美国可能因此废除其他军事协议，也会影响双方的经济贸易等各项交流。
司法部长格瓦拉（Menardo Guevarra）则有不同意见，他强调过去菲美之间也曾废弃《军
事基地协定》（MBA），菲律宾同样生存至今。格瓦拉并表示，终止VFA有其他法律效力，
将使菲美之间的另外两项协约——《美菲联防条约》（MDT）和《增强防卫合作协议》（
EDCA）形同具文，未来可以考虑与美国另立新协定或是干脆废除MDT。
军事部门的角色则显得尴尬，国防部长洛伦扎纳（Delfin Lorenzana）先是拒绝表态，只
提到他理解杜特蒂的立场。在参议院的听证会上，洛伦扎纳表示美军对菲律宾确实提供很
大的协助，但菲国不需要无限期的VFA，最终目的还是要达到自立自强。不愿具名的将领
则表示，废除VFA会影响菲军能力，更会使两国关系恶化。
和杜特蒂分属不同党派的副总统罗布雷多（Leni Robredo）提出质疑，认为杜特蒂应该听
从内阁的评估，而不是依照个人心情决定。她讽刺杜特蒂，“废除VFA的决定比对付新型
冠状病毒来得更有效率”。
即使内阁反对者众，杜特蒂仍是铁了心，不到30天便宣布废除。在国会方面，参议院立即
通过决议，敦促杜特蒂重新考虑，以免影响菲国和亚太各国的安全。当前仍身陷牢狱的德
利马便认为，杜特蒂只求快意恩仇，取消VFA的威胁是不合理的举动，有利于外国却不利
于菲国。
这里有一个宪法漏洞，对外条约的同意权属于参议院，通过条约需要参议院投票，但废除
却不需要，参议院即便反对杜特蒂仓促行事，也无法制衡马拉坎南宫。有部分参议员正在
酝酿，准备向菲国最高法院提出请求，希望透过宪法解释，厘清参议院在外交政策的角色
，以免杜特蒂政府再度恣意妄为。
政界的意见纷歧，凸显此议的存废举足轻重，但废除VFA已获得不少民粹主义者与激进团
体的声援。像是过去曾有美国军人在菲国犯下强奸与杀人案，但由于VFA的规定，使得美
籍军人犯人获得特殊待遇，让部分菲国人民觉得丧权辱国。另有环保组织强调美军带来许
多环境污染，军事演习也会影响生态，并对人民造成危险，同样支持杜特蒂。
透过民意背书，杜特蒂显得有恃无恐，他更强调在与美方谈判过程中，美国人非常无礼，
代表外交途径已经关闭。陆辛沉重表示，现在是菲律宾必须走出自己道路的时刻，仿佛菲
美同盟将告瓦解。洛伦扎纳也表示，VFA失效后，菲美的军事合作也将告终，像是每年例
行的“肩并肩军演”（Balikatan）都会一并取消。
在美国方面，国防部长埃斯柏（Mark Esper）曾忧心告诫菲国，结束VFA是错误的方向，
偏离了美国遏制中国区域扩张主义的目标，使盟邦无法团结起来、迫使中国遵守国际规范
。川普则语带保留的表示，若无VFA反而可为美国省下很多钱，显示华府将会在很长一段
时间内，不再对菲国施以援手。
然而，要知道的是菲国宪法规定总统不得连任，杜特蒂只剩下一年多的任期就要面临跛鸭
局势，因此即便菲美关系因为VFA而暂时陷入低潮，甚至中断援助，但为了平衡中国，华
府可能会利用参议院的亲美派推翻有关VFA的决定，并寻求亲美总统的出现；眼下不会给
菲律宾太多压力，静待继任者重修旧好。
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终止菲美军队互访协定 学者：可保护菲律宾
https://www.cna.com.tw/news/aopl/202002170193.aspx
（中央社记者陈妍君马尼拉17日专电）
菲律宾前外交官和数名学者今天表示，终止菲美军队互访协定使菲国能因应世界局势，更
灵活地调整对外政策，使菲国不再成为“美国敌人的目标”，借此保护菲律宾人。
菲律宾11日通知美国，将退出两国于1998年签署的“军队互访协定”（Visiting Forces
Agreement, VFA）。协定将于美国政府收到通知的180天后终止。
菲国媒体人李天荣主办的“面包论坛”（Pandesal Forum）今天邀集学者探讨退出这项协
定对菲律宾的影响。
菲律宾大学（UP）教授、政治分析家杜松（Bobby Tuazon）说，现在检视或终止军队互访
协定“正是时候，因为美国在全球的势力正在衰退中”。
他认为，无论在经济或外交上，美国的影响力都在衰退。因为中国和整个亚洲崛起，西方
国家主导权受威胁；“亚洲的崛起不是因为与美国军事合作或签定协议，是因为亚洲国家
首要关切的是经济发展，这是我们应该学习的”。
杜松说，越南在经济和贸易上和中国维持友好关系，但与美国没有军事同盟关系，外交政
策和安全议题上保持独立，现在越南“在经济成长上已超越菲律宾，我希望菲律宾也（跟
越南一样）这样做”。
曾任菲律宾驻泰国、老挝、奥地利等国大使的阿西亚（Reynaldo Arcilla）说，他赞成终
止军队互访协定，甚至退出菲美“加强国防合作协议”（EDCA）和共同防御条约（MDT）
。
菲律宾“综合发展研究所”（IDSI）所长李栋梁（George Siy）说，军队互访协定会增加
菲律宾的风险和危险，美军的存在使菲律宾成为“美国敌人的目标”。
他说，终止军队互访协定不是反美或亲中，而是对菲国有利之举。独立的外交政策将有助
于强化菲律宾的能力，让菲国持续与美国和其他国家在更平等互惠的关系下合作。
（编辑：郭中翰）