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世卫组织宣布“武汉肺炎不构成 PHEIC”引爆亲中争议──谈防疫政治与黑洞效应
来源:
https://crossing.cw.com.tw/article/12898
世界卫生组织在 1 月 23 日（台湾时间 1 月 24 日凌晨）宣布，从中国武汉首先被发现，目前传播至数国的 2019 新型冠状病毒疫情，仍未达到“国际公共卫生紧急事件”（Public Health Emergency of International Concern，简称 PHEIC）的标准。
从去年跨年夜，武汉当局在网络上已有传言流窜的状况下，正式承认武汉市内不明肺炎的疫情后，过去这三周的局势堪称风云变色。而当世卫组织于上个周末宣布即将召开紧急会议（Emergency Committee），讨论是否将这次疫情定位为 PHEIC，关于这方面的猜测、讨论、分析便未曾停过。毕竟宣布 PHEIC 并不是一件小事，其对资源运用的效果、对各国政策的影响力都相当深远。
武汉封城的消息，引发国际社会的惊诧，然而值此之际，世卫组织却在 1 月 22 日的紧急会议中做出“明天再做决定”这样稀奇的结论；而当“明天”到了，世卫组织却宣布“武汉肺炎不构成 PHEIC”，对于已然充满疑窦的舆论简直火上浇油。
什么是 PHEIC？
国际公共卫生紧急事件（下文以 PHEIC 称之），是世卫组织认定一个传染病或其他公卫事件“可能对其他国家带来危害、且需要跨国行动应付”的标签。根据定义，一个 PHEIC 有严重、未预期、且不寻常的特性，而且有紧急应变之必要。PHEIC 需要由世卫组织总干事宣布，但在这之前，总干事会召开紧急会议，并参考会议提出的建议，以做出最后裁决。
同时，紧急会议与总干事也会针对当下疫情提出暂时性建议（temporary recommendations），以提供各国在应变时参考。这些建议通常包含了旅游限制、贸易限制、边境检疫等与经济、民生、国安息息相关的政策措施。
在 2005 年世卫组织设立 PHEIC 机制之后，这个机制一共被用过 5 次：两次为了伊波拉（2014、2019），H1N1 流感（2009）、小儿麻痹（2014）和兹卡病毒（2016）各一次。
PHEIC 的发布常常被视为动员世界各国对抗疾病爆发的重要旗帜，而在过去的经验里，PHEIC 的发布能很大程度的影响各国、非政府组织、乃至于其他联合国机构对于疫情的关注和资源、金援的投入程度。2014 年，当世卫组织宣布西非伊波拉疫情为 PHEIC 后不到两个月，美国政府便派出 3 千军力支援非洲、联合国安理会通过相关决议文、联合国秘书长并成立跨部会团队协调相关行动。
延后宣布 PHEIC，是否因为受到中国施压？
因为 PHEIC 的重要性，当世卫组织在第一次紧急会议（22 日）后宣布“明日再做决定”时，引起不小譁然。许多媒体或网友怀疑世卫组织是否受到中国方面的压力，不敢做出这样的宣布。英国卫报也认为世卫组织“却步”；另一方面，英国的权威医学杂志刺胳针（The Lancet）的主编Richard Horton则在推特上表示这样的说法有失公允，认为世卫组织有说明自己是为了做决定之前收集更充分的证据。
从历史来看，PHEIC 的宣布向来是非常棘手的事情，世卫组织因此遭受非议已非第一次。上一次这个世界遭遇 PHEIC，是不过半年前，在刚果东部爆发的伊波拉疫情。当时世卫组织在疫情爆发后一年、第四次的紧急会议上，才总算宣布 PHEIC，事后遭到许多公卫学者检讨。而2014 年的西非伊波拉疫情，即便无国界医师等非政府组织不断呼吁，世卫组织也是在录得第一例海外感染个案后半年才首次召开紧急会议并发布 PHEIC。
虽然很多人在 23 日世卫组织宣布决定之后，言论间颇有质疑世卫组织特别怠慢了这个发生于中国的疾病。但事实上，如果世卫组织真的在这几天宣布 PHEIC，那 2019 新型冠状病毒其实可以算得上是“史上最速 PHEIC”。
一篇美国公卫期刊上的文章，比较了 2009 H1N1、2014 伊波拉、2016 兹卡病毒这三次 PHEIC 的发布，发现从侦测出疾病发生（disease detection），到世卫组织发布 PHEIC，H1N1 只花了 38 天最快，兹卡病毒花了 65 天，而伊波拉花了整整 138 天。
作者分析，新兴疾病、对美国人影响较大的疾病似乎获得较快速的处理（三个疾病都在直接影响美国后 10 天内被定调为 PHEIC）；而国际社群动员的效率（若以 PHEIC 发布的速度为准）其实似乎不见得真的跟疾病严重度或影响人口数有关系。
一些内部文件更指出，2014 年世卫组织之所以迟迟不肯宣布 PHEIC，是因为担心激怒非洲诸国、影响他们的经济、并干扰当时正在发生的麦加朝圣。这在在显示种种“政治考量”可以说是世卫组织决策中的从不缺席的一部分。
PHEIC 决策影响因素多，但也非“一试定终身”
回到今次事件，中国对世卫组织施加压力的疑虑更绝不荒谬：许多人已经指出过中国在世卫组织中不俗的影响力，乃至于对联合国系统的积极参与野心。甚至也有不少人讨论过现任世卫组织总干事与中国的密切关系。而在中国官方的个案数字高度启人疑窦，当局又陆续将疫区“封城”，引起不少人权与安全疑虑的同时，总干事却是发言肯定中国的处理高效透明，也难不让人困惑紧张。
若说中国真的对世卫组织施压，造成 PHEIC 无法发布，那其实毫不意外；只是放在 PHEIC 的历史脉络下，却会发现这绝非个案。很不幸的是，中国的施压只是世卫组织每天需要面对的各种政治因素的其中之一。若仅就这一周的事件就把世卫组织单纯地视为“中国的玩物”、或其决策为“中国的上意”，仍不免有片面、轻率、乃至于小看世卫组织之嫌。世卫组织没有宣布PHEIC 所代表的诸多意涵，对公卫学者和键盘专家来说都不容易一眼看穿。
另一方面，如同 2019 年的伊波拉疫情，昨天紧急会议的决议也并非最后判决。世卫组织表示紧急会议在几天后就会再次召开，动态式地讨论最新疫情与相应策略。
PHEIC 真的那么重要？“非黑即白式的防疫态度”需要改变
换个方向想，宣布 PHEIC 这样一个决定，对提升国际社群对疫情的关注与协助意愿如此重要，是否真的是一件健康的事情？
事实上，在每次这样的疫情之后，总是会出现很多文章讨论，过度依赖 PHEIC 这种“非黑即白”的“认证标章”，其实反而阻碍了有效的防疫。有学者就建议世卫组织用多重等级制来代替非有即无的 PHEIC 系统。而世卫组织在 2015 年回应前一年伊波拉疫情而设立的应急基金（Contingency Fund），就已经不限于 PHEIC 才能使用。
世卫组织在前年宣布新工作总计画时就警告过：这个时代，不知从何而来的传染病将会成为常态。但这并不代表我们从此要随着疫情起舞，活在随时可能忽然陷入恶灵古堡式的僵尸病毒灾难的恐惧之中。从 SARS 事件促使世卫组织建立 PHEIC 机制后，过去这几年来不断地引起争议，而命运弄人，这次中国又当成了主角，也许正是时候认真检讨这个制度的合宜性，以及其对一般民众可能传达的意涵和心理影响。
避免疾病爆发时的“黑洞效应”才是有效的兵法
而疾病当前，我们反而更不能忘记，除了传染病这种相对容易获取舆论与媒体目光的健康议题，我们还有好多比较“不性感”的问题要处理：慢性病、心理健康、气候变迁对健康的影响、环境职业灾害。
最近爱丁堡大学的全球卫生教授Devi Sridhar 就警告，2019 新型冠状病毒的疫情发展至今，已经明显看出传染性疾病爆发的“黑洞效应”──也就是当一个疾病爆发时，所有的资源、学者、媒体关注，全部都会被这个疾病吸走。这样的状况不只是对于其他仍然需要持续的资源投注的健康议题带来威胁；其实对于真的在处理这个疾病的人来说，忽然被丢到全球镁光灯炽热刺眼的焦点下，也不见得是一件有助于工作效率、士气的事情。
举例来说，有些临床工作者最近就观察到一些很讽刺的怪现状：民众跑来医院询问流感疫苗施打，但当被告知这个疫苗并非针对“武汉肺炎”之后，就不想打了。而就在下个礼拜，第一届的儿童肺炎全球论坛即将在巴赛隆纳举办。但纵观现下网络上的众多肺炎倡议者，不太多提到这个极为相关的事件。对于武汉疫情过度激情的关注，似乎不见得有助于整体公卫试读能力的提升。
群体卫生确实需要全民的关注，然而若想让防疫机制效能最大化，一窝蜂的心态和过度殷切的关爱眼光却是需要避免的。人家说防疫视同作战，但公共卫生从来不是一场单一战线的战事，即使在疾病大流行时亦然。若把兵全派到同一条防线上，腹背受敌、王城兴乱往往便只是早晚的事。