标题: 【美国研究】张帆：一加一大于二？试析“全政府”在美国国家安全体制中的应用
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2019-09-13 07:13　中国社会科学院美国研究所研究员
内容摘要
“全政府”是源自组织学和公共行政管理的组织原则，主张汇集相关职能组织资源，通过
各组织间的协调、合作及联合行动，共同应对公共政策领域的复杂问题。“全政府”在实
践中的具体应用主要体现为各种跨部门组织，独立财政资源和团队精神是确保其绩效的重
要因素。为应对日趋复杂的国家安全挑战，九一一事件以来，美国国家安全界不断将“全
政府”应用于国家安全体制，在该体制运行机制的行动计划及战术—实地实施层面以各种
跨部门组织应对特定安全挑战。奥巴马政府时期，国家安全界以小布什政府的经验为基础
，将“全政府”在国家安全体制中的应用发展到较为成熟的水平，在行动计划层面完全角
成以华盛顿、海外战斗司令部和本土各“融合中心”为结点的“全政府”网络，为特朗普
政府执政后国家安全界将“全政府”继续应用于国家安全体制奠定了坚实基础。在小布什
及奥巴马执政时期，美国政府试图为确保“全政府”在国家安全体制中的应用绩效提供制
度保障，取得了一些成就，但特朗普执政以来，美国政府在这方面的努力陷入停滞。
引言
2018年8月，美国总统特朗普签署《2019财年国防授权法》，其相关条款敦促行政当局制
定“全政府”对华战略，而在此前后，美国战略界呼吁以“全政府路径”应对俄罗斯的“
混合战争”和伊朗扩张地区影响力的“代理人战争”。美国战略界普遍认为，2017年12月
出台的《国家安全战略》报告实际上就是主张以“‘全政府’路径”应对美国国家安全面
临的挑战，特朗普政府的国家安全战略就是“‘全政府’国家安全战略”，尽管该报告相
关内容并未冠以“全政府”这一术语。
在美国，以“‘全政府’路径”或“‘全政府’国家安全战略”应对美国面临的安全挑战
的呼声并非兴起于当下。自小布什政府于九一一事件后发动全球反恐战争开始，到奥巴马
政府以“收缩”为特征的战略调整，再到特朗普政府执政以来大国竞争的重启，美国国内
以“全政府”应对美国安全挑战的舆论从未间断，且日渐兴盛。
国国内以“全政府”应对美国安全挑战的舆论从未间断，且日渐兴盛。“全政府”是源自
组织学和公共行政管理的概念，是调动政府资源、应对公共政策领域问题的一项组织原则
。“全政府”本身并非应对特定问题的战略或政策，而是为应对特定问题的战略或政策提
供支持的组织原则。所谓“‘全政府’国家安全战略”或“‘全政府’路径”实际上是指
以“全政府”为支撑的国家安全战略或路径，即以“全政府”为组织原则调动政府资源，
为特定国家安全战略提供组织上的支持和保障。自第二次世界大战后全面、持续参与国际
事务以来，美国政府一直强调以某种组织形式支持、保障国家安全战略，并为此以1947年
《国家安全法》为指导，逐步建立了一套较完备的国家安全体制。美国国家安全界近20年
来不断倡导的“‘全政府’路径”或“‘全政府’国家安全战略”实际上是试图将“全政
府”组织原则应用于或融入既有国家安全体制，从而为有效实施国家安全战略提供组织上
的支撑。
综合考察美国政府文献和政策研究界报告，迄今为止，美国国家安全界有关“全政府”在
国家安全体制中的应用主要出现于两类语境：一是意愿表达或政策倡议，即鉴于美国面临
日益复杂的安全挑战，国家安全界应该需要，甚至必须以“全政府”方式为应对这些挑战
的安全战略提供组织支持；二是围绕“全政府”绩效的争论，即除了使相关国家安全组织
为应对某种挑战实现人力、物力在组织形式上的汇集外，如何使这种汇集充分发挥效力和
效率，达致“一加一大于二”的效果，实现真正意义的“全政府”而非两个或多个组织在
形式上的简单叠加。这两类语境促发我们探究：美国国家安全界为什么以及究竟如何将“
全政府”应用于国家安全体制，美国政府如何确保“全政府”应用绩效，有何具体成就和
缺失。
为回应上述问题，本文首先从“全政府”概念入手，借助公共行政管理和组织学相关理论
，结合美国国家安全体制特征，搭建本文的分析框架。随后以此框架为基础，考察“全政
府”在美国国家安全体制中的应用。考虑到“全政府”在美国国家安全界的兴起始于全球
反恐战争，本文将运用此分析框架，按时间顺序，先后考察小布什政府时期、奥巴马政府
时期以及特朗普执政以来，“全政府”在美国国家安全体制中的应用，以使我们对之有较
为全面、深刻的理解，并在结语部分概括主要结论。
概念及分析框架
“全政府”是源于公共行政管理和组织学的概念，其相关理论为我们考察、分析“全政府
”在美国国家安全体制中的应用提供了重要路径。
（一）“全政府”及相关理论
“全政府”是近年来流行于欧美公共行政管理和组织学的概念，通常见于当今西方国家应
对复杂公共行政管理问题的具体实践。所谓“全政府”，就是为解决或应对公共行政领域
的某一具体问题，两个或多个政府职能部门通过一定机制或组织形式，就制定和实施相关
政策相互协调、相互配合和联合行动。①“全政府”本身并不是应对特定问题的具体政策
，而是旨在为制定和实施某个政策提供组织保障的指导原则
“全政府”在西方公共行政领域的兴起，主要源于在相互依赖、相互联系日益紧密的全球
化背景下，公共行政管理问题的复杂性日益增强，解决或应对这些问题往往需要多种专业
知识、技能、管理经验以及信息渠道。“全政府”强调通过某种组织形式或特定机制，在
相互独立的职能部门之间开展水平方向的合作和协调，实现知识和资源共享，为解决或应
对公共行政领域的复杂挑战提供组织支持。
应用于公共行政管理实践时，“全政府”主要通过组织学中的所谓跨部门机制，在水平方
向实现两个或多个职能部门的合作、协调或联合行动，具体表现为各种跨部门组织，如跨
部门委员会、跨部门联合行动小组以及跨部门工作组等。按目标规模，跨部门组织可分为
三类：战略层面跨部门组织、行动计划层面跨部门组织以及战术层面跨部门组织。
“全政府”强调跨部门机制的有效性和效率，即有效、低成本地解决或应对复杂问题，跨
部门合作不能局限于两个或多个职能部门组织形式上的集合或叠加，而须通过资源汇集或
整合，创造非同寻常的业绩，解决或应对非同寻常的复杂问题，产生“一加一大于二”的
功效。如果仅是组织形式上的简单叠加，就会流于“多政府”，而非“全政府”，非但不
能解决问题，反而会造成懈怠或僵局。“全政府”之“全”，就在于跨部门组织的有效性
和高效率。实践表明，各种跨部门组织的业绩参差不一。相关组织学研究进一步发现，各
种跨部门组织的绩效主要取决于两大要素：资金和团队精神。跨部门组织必须拥有一定资
金，为其迅速、持续地开展活动提供财政支持；跨部门组织成员必须具备与其他成员交流
、沟通和联合行动的意愿和能力。只有具备可供支配的财政资源和高度的团队精神，跨部
门组织绩效才能得以保证。
（二）美国国家安全体制
美国国家安全体制是其国家安全战略的组织支撑。相对独立、能力不断强化的国家安全组
织是美国国家安全体制的基本要素，是制定和实施国家安全战略的能力基础。美国国家安
全体制运行机制的演进总体上以自上而下、层级分明的垂直管理模式为特征，服务于从战
略制定到实施的流程。白宫成为国家安全“总指挥部”，总统和国家安全委员会（国安会
）在国家安全战略的制定中发挥至关重要的作用。源自白宫的国家安全战略需进一步落实
为可实际操作的行动计划。除国防部外，其他国家安全组织制订此类行动计划的能力普遍
较弱，行动计划主要由国安会指导下的跨部门组织部长委员会、次长委员会以及政策协调
委员会完成；然后各国家安全组织以这些计划为基础，制定具体政策和行动方案，并付诸
实施。在此运行机制中，战略和大部分行动计划的制定集中于白宫，军事、外交、对外援
助、情报和国土安全领域的职能组织分别按领受的行动计划，相互独立地制定和实施行动
方案或具体政策。
上述运行机制存在显著不足或缺失：在行动计划层面，国家安全组织间的横向协调仅局限
于高度制度化的部长委员会、次长委员会和政策协调委员会，缺乏更为灵活、多样和快速
反应的跨部门协调机制；在战术—实地实施层面，相互独立的国家安全组织完全缺失制度
化的横向联系机制。①冷战结束后，上述运行机制的不足或缺陷在国家安全战略的具体实
践中日益凸显。②九一一事件以来，为弥补该运行机制在行动计划和战术—实地实施层面
横向协调机制的不足或缺失，国家安全界求助于“全政府”理念。
（三）“全政府”在美国国家安全体制中的应用
以“全政府”相关理论和美国国家安全体制特征为基础，本文从以下问题入手，搭建分析
框架。
1. 美国国家安全界为什么将“全政府”应用于国家安全体制
庞大而功能齐备的各国家安全组织仍然是美国国家安全体制的基本要素，是美国国家安全
战略工具库的重要备件；日益集中的白宫决策机制有利于宏观战略决策；自上而下、层级
分明的管理模式和运行机制仍然对支持国家安全战略的实施发挥重要组织功效。将“全政
府”应用于美国国家安全体制，主要是指以既有国家安全体制为蓝本，借助“全政府”补
充该体制运行机制在行动计划和战术—实地实施层面横向协调机制的不足或缺失。本文围
绕以下问题，考察美国国家安全界将“全政府”应用于国家安全体制的动因：在行动计划
层面，国家安全界为什么以“全政府”为指导，以跨部门合作将国家安全战略落实为可实
际操作的行动计划？在战术—实地实施层面，国家安全界为什么以“全政府”为指导，以
国家安全组织间的协调、配合或联合行动将行动计划付诸实施？
2. 美国政府尤其是国家安全界如何将“全政府”应用于国家安全体制
将“全政府”应用于国家安全体制，国家安全界以跨部门机制，通过在国家安全组织之间
建立跨部门组织，完善、补充国家安全体制运行机制中横向联系的不足或缺失。本文具体
考察：在行动计划层面，国家安全界究竟如何通过各种跨部门组织强化国家安全组织间的
协调、合作？在战术—实地实施层面，国家安全界究竟如何以各种跨部门组织增进国家安
全组织间的协调、配合或联合行动？
3. 为保障“全政府”在国家安全体制中的应用绩效，美国政府采取了哪些制度安排，存
在哪些缺失
根据既往经验，美国国家安全界认为，要真正确保“全政府”在国家安全体制中的应用绩
效，使应用于行动计划和战术—实地实施层面的跨部门组织产生“一加一大于二”的功效
，必须在制度上为这些组织提供财力和人力保障。本文着重考察就确保跨部门组织享有充
分的财力和人力保障而言，美国政府在制度安排上有何创举，存在哪些缺失？
本文接下来以上述分析框架为基础，考察自小布什政府以来，“全政府”在美国国家安全
体制中的应用。
反恐战争与“全政府”的广泛应用
小布什政府时期，美国国家安全战略以全球反恐战争为核心。着眼于为该战略的实施提供
组织支持，国家安全界首次将“全政府”广泛应用于国家安全体制；与此同时，美国政府
为保障“全政府”应用绩效，着手在财力和人力方面提供制度保障。
（一）反恐战争与“全政府”应用的动因
美国以反恐为核心的国家安全战略致力于保障国土安全，摧毁海外恐怖组织，以所谓民主
输出和国家重建根除恐怖主义“温床”。在国家安全界看来，实施此类战略意味着面对某
种全新的、复杂的安全挑战。小布什政府最初依赖既有国家安全体制为全球反恐战争提供
组织保障，在整合情报界和国土安全部门的同时，全球反恐战争从战略到行动计划再到战
术—实地实施的流程遵循自上而下、各组织独立完成其任务的垂直运行机制。美国决策者
逐步意识到，针对以“基地”为代表的宗教极端组织——其组织结构以水平方向的网状联
系为特征，既有国家安全体制运行机制难以为实施以反恐为核心的国家安全战略提供有效
组织保障：此类机制有利于宏观战略决策，但在行动计划和战术—实地实施层面，各组织
间缺乏某种灵活的、迅速做出反应的横向联系机制，分散于各国家安全组织的资源难以在
协调、合作的基础上加以充分利用。随着反恐的逐步深入和扩展，国家安全体制运行机制
在行动计划层面和战术—实地层面横向联系机制不足或缺失的弊端日益凸显。
1. 行动计划层面
在美国联邦政府中，总统不断强化以反恐为核心的宏观战略决策，但在行动计划层面，负
责将此类宏观战略具体化的部门委员会、次长委员会和政策协调委员会难以适应反恐情势
要求：这些跨部门组织的成员构成、议事日程和程序高度制度化，难以就千变万化的反恐
情势迅速、灵活地做出反应。
在海外，反恐的复杂性要求诸多国家安全组织参与其中，但国家安全体制是自上而下的，
各组织相互独立地领受、完成其任务的垂直运行机制，阻碍了各组织相互协调、共同应对
反恐情势中出现的复杂安全挑战。在以军事行动推翻塔利班和萨达姆政权后，美国在阿富
汗和伊拉克的反恐战争转入在从事“反叛乱”战事的同时致力于国家重建和民主转型。围
绕此类战略的行动计划涉及众多功能领域，包括军事、外交、发展援助、情报等。美国著
手在阿富汗和伊拉克实施重建时，现场不乏相关国家安全组织的存在，中央司令部、国务
院、国际开发署、情报界、财政部等组织的身影随处可见，但国家安全体制在行动计划层
面缺乏某种横向联系机制将这些组织的资源加以汇集，在协调、合作的基础上共同制订国
家重建计划。美国在阿富汗和伊拉克的反恐一度陷入各组织各自为政、各行其是的状态，
反恐绩效大打折扣。
在本土，按国家安全体制运行机制和联邦体制框架，新成立的国土安全部以国家安全总体
战略原则为指导，拟定本土反恐计划，然后与州—地方政府合作，依照此类计划制定和实
施具体的政策或行动方案。这意味着在国土安全领域，州—地方政府和其他国家安全组织
，如国防部和情报界，缺席了行动计划的拟定。行动计划既脱离位于本土反恐第一线的州
—地方政府，又缺少熟悉恐怖主义海外源头的其他国家安全组织的支持。
2. 战术—实地实施层面
将行动计划在战术—实地实施层面付诸实践时，国家安全组织按既有运行体制相互独立地
完成其职能范围内的任务，其弊端日益显现。
在海外，美国致力于国家重建和民主输出的行动计划以具体政策或行动方案实地实施时，
其触角深入到伊拉克和阿富汗的省和地方，具体活动包括打击恐怖分子以及从事基础设施
建设、教育、选举培训等活动，各种国家安全组织及其代表接踵而至，但由于各组织间缺
乏横向合作机制，重建活动陷入低效、重复甚至混乱状态。
在本土，在将行动计划落实为具体政策或行动方案时，联邦政府按自上而下的垂直运行机
制与州—地方政府在执法领域加强合作，但当某项政策在州—地方付诸实施时，缺乏某种
水平方向的联系机制，执法部门与军事、情报和国土安全等其他国家安全职能组织难以在
防范、打击恐怖主义方面进行协调、合作和联合行动。
（二）“全政府”在国家安全体制中的应用
在反恐战争背景下，国家安全体制运行机制的弊端——各组织间横向联系机制的不足或缺
失，阻碍了美国在行动计划和战术—实地层面有效实施反恐战略，国家安全界借助“全政
府”组织原则，以各种跨部门组织形式，弥补此类不足或缺失。
1. “全政府”在行动计划层面的应用
在全球反恐战争指挥总部所在地华盛顿，为在行动计划层面就反恐战争中不断出现的复杂
安全问题迅速、灵活且有针对性地做出反应，小布什政府以伊拉克和阿富汗战后重建和稳
定任务为契机，着手根据某一问题的特定需要，以跨部门组织形式汇集相关国家安全组织
资源，通过这些组织的相互协调和合作应对特定安全挑战。2005年12月，小布什总统签署
《第44号总统国家安全指令》，为实现美国政府在海外稳定和重建工作中的跨部门合作确
立组织框架。它责令国务院在与国防部充分协调的基础上领导美国政府的海外稳定和重建
活动，并因此在国务院设立重建和稳定协调员办公室。该机构实际上是国务院牵头的跨部
门组织，旨在通过国务院与国防部在行动计划层面的协调、合作，完善、改进美国政府在
海外的稳定和重建活动。
在全球反恐战争海外主战场的中东，以中央司令部为结点的跨部门合作网络逐渐形成。此
类合作最初源于美国驻伊拉克和阿富汗最高军事指挥官分别与美国驻伊拉克和阿富汗大使
之间就事关重建和稳定的行动计划进行的定期会晤和协商。戴维·彼得雷乌斯于2007年2
月担任驻伊拉克最高指挥官后，为进一步协调相关组织在伊拉克的行动计划，与美国驻伊
拉克大使瑞安·克罗克设立联合战略评估团队，其成员除来自中央司令部和国务院外，还
包括名义上由驻伊拉克大使领导的“驻在国团队”。驻在国团队包括国际开发署、情报界
、国土安全部和财政部等政府组织代表。由于军方在行动计划和财政资源方面的优势，其
代表在联合战略评估团队中起主导作用。2008年担任中央司令部司令后，彼得雷乌斯迅速
将这一跨部门合作模式推广至整个中央司令部，以“全政府”汇集、协调美国在中东的军
事、外交、对外援助和情报资源，在行动计划层面为美国中东战略提供组织保障。
在全球反恐战争国内战场，国土安全部行动协调办公室通过管理、领导全国行动中心及政
府连续性计划在联邦一级协调国家安全组织在行动层面的反恐活动。联邦体制决定了国土
安全从联邦到州—地方的垂直分工体制，国土安全部首先在联邦体制框架内纵向强化与州
—地方政府合作，与州—地方政府建立行动计划平台，倡导、支持各州牵头创设以州或地
方大都市为区域单位的融合中心，整合该区域内的情报和执法力量。随后吸收其他国家安
全组织加入该平台，以横向联系融合相关组织的资源和技能，由国土安全部、情报界和司
法部向各融合中心提供资金、人员和技能培训；各融合中心再通过协调机制，形成全国融
合中心网络。由联邦、州—地方以及相关国家安全组织参与的融合中心及其网络旨在以情
报分享为基础，因地制宜地将国内打击和防范恐怖主义的战略落实为可操作的行动计划。
2. “全政府”在战术—实地实施层面的应用
在海外反恐第一线的阿富汗和伊拉克，国家安全界以跨部门组织——“省级重建队”——
汇集其在当地的国家安全组织的人力和物力。省级重建队于2002年开始应用于阿富汗，截
至2008年，共有26支省级重建队活跃于阿富汗全境，其中12支归美国指挥。美国指挥下的
阿富汗省级重建队通常由50—100人组成。在国务院倡导下，2005年11月省级重建队开始
应用于伊拉克。截至2008年，美国指挥下的伊拉克省级重建队共有24支，各自有成员100
名左右。阿富汗和伊拉克省级重建队的成员主要来自中央司令部、国务院、国际开发署、
情报界、司法部以及农业部等。阿富汗省级重建队由军方代表指挥，而伊拉克省级重建队
则由国务院代表领导。省级重建队是国家安全体制运行机制中的创新之举，是“全政府”
组织原则应用于战术—实地实施层面的具体体现。美国在阿富汗和伊拉克内地的“稳定和
重建”实际上是在打击恐怖势力的同时，从事基础设施建设、经济发展、安全部队培训以
及选举和教育等活动，面临极其复杂的挑战，需要综合运用多种技能、知识和经验，从而
要求多个职能组织的协调、配合，省级重建队就是为适应此类需求而在组织形式上做出的
反应。
在国内反恐前线，联邦政府首先通过联合反恐特遣队与州—地方政府加强合作。联合反恐
特遣队最初于1986年在联邦调查局倡导下组建。九一一事件后，联合反恐特遣队得以进一
步强化和推广，遍及美国各州，并深入到地方。但联合反恐特遣队仅限于联邦与州—地方
政府在执法领域的合作，对普遍缺乏情报和军事领域专业技能和经验的州—地方而言，不
足以满足反恐情势要求。有鉴于此，联合反恐特遣队开始吸收军方、情报界加入，美国设
在州—地方的军事基地派遣人员加入当地反恐特遣队，就防止恐怖袭击与执法部门交流信
息、经验；直属国家情报总监办公室的国家反恐中心在为反恐特遣队提供情报支持的同时
，派遣人员到各反恐特遣队交流经验，提供情报培训；国土安全部也就反恐技能培训提供
人员和资金支持。联合反恐特遣队不仅是强化联邦与州—地方政府在执法领域合作的重要
机制，且逐步成为执法、军事、情报和国家安全等职能组织在本土反恐的战术—实地实施
层面强化横向合作、协调的跨部门组织。
综上所述，为应对反恐战争的复杂安全挑战，小布什政府时期，国家安全界将“全政府”
全面应用于国家安全体制运行机制：特定形式的跨部门机制不仅应用于行动计划层面，也
应用于战术—实地实施层面。从行动计划层面看，联邦政府为迅速对特定复杂安全挑战做
出了有针对性的反应，由国务院组建跨部门组织（重建和稳定协调员办公室）。在海外，
以地区战斗司令部（中央司令部）为核心，通过跨部门组织（联合战略评估团队）整合美
国在该地区的国家安全资源；在本土，通过特定形式的跨部门机制（融合中心），在促成
联邦与州—地方政府合作、协调的基础上，实现国土安全、军事及情报等安全组织的横向
合作。从战术—实地实施层面看，在海外反恐第一线，组建以地区战斗司令部的代表为主
，由其他安全组织代表参加的跨部门组织（省级重建队）；在本土，则通过某种形式的跨
部门机制（联合反恐特遣队），以联邦与州—地方政府在执法领域的合作为基础，整合、
汇集军事、情报和国土安全等组织的资源，深入国土安全最前线。小布什政府时期的这些
实践为其后“全政府”在国家安全体制中的进一步应用奠定了基础。
（三）确保“全政府”应用绩效的制度安排
国家安全界的相关评估认为，上述“全政府”在国家安全体制中的应用仅仅是以跨部门机
制实现了相关职能组织在组织形式上的联合，绩效普遍不佳，以阿富汗和伊拉克省级重建
队为代表，其成员来自不同的组织，合作、协调存在困难，缺乏稳定的资金来源也阻碍了
有关活动的持续开展。究其根本，国家安全界缺乏某种制度安排，无法为特定跨部门组织
提供专项资金和专门人员。相关评估表明，彼得雷乌斯领导下的联合战略评估团队具有一
定有效性，但很大程度上得益于彼得雷乌斯的个人领导魅力和中央司令部的财政资源，而
非某种制度安排的结果，侧面证明以制度确保特定跨部门组织财政和人力资源供应的重要
性。以此类认识为基础，在政策研究界推动下，小布什政府着手从制度上根本解决影响跨
部门组织绩效的“人”和“财”的问题。
1. “国家安全职业发展”计划
解决所谓“人”的问题，就是需要在整个国家安全界培养、发展适用于跨部门组织的人才
，即从各国家安全组织选拔、打造所谓“国家安全职业人士”，他们不仅具备其所在组织
的专业知识和经验，而且需要了解整个国家安全界的基本情况，通晓、熟悉其他组织的运
作和组织文化。为此，小布什政府发起和实施“国家安全职业发展”计划。小布什总统于
2007年5月签署第13434号总统行政令，同年7月，白宫发布《发展职业安全人士国家战略
》。根据第13434号总统行政令，在白宫设立执行指导委员会），监督、指导该计划的实
施。2008年年初又设立国家安全职业发展整合办公室，代表执行指导委员会在各国家安全
组织间协调有关国家安全职业发展计划事宜。
国家安全职业发展计划旨在为培养通用于整个国家安全界的跨部门人才提供制度安排，以
保障、提升“全政府”应用绩效，其核心要素是教育、培训以及岗位轮换。承担教育任务
的主要机构是国防大学及其附属学院。2007—2008学年，来自军方、情报界、国土安全部
、司法部及能源部等职能部门的共38名官员在国防大学接受“国家安全职业发展”教育，
其课程包括跨部门谈判、稳定与重建以及跨部门的国际行动等。④此外，国务院的外交服
务研究所于2007年创设为期5个月的国家安全行政领导研习班，参与者主要是各国家安全
组织的官员，其研讨主题主要涉及如何以跨部门组织应对美国国家安全挑战。国家安全职
业发展的培训项目主要通过网络授课方式完成，其课程包括“全国应急反应框架介绍”和
“国家安全目标、结构和程序介绍”，普及有关跨部门合作的基础知识。在岗位轮换方面
，国家安全职业发展整合办公室于2008年3月建议，国家安全组织高级行政职位候选人必
须具备跨部门——即在其他国家安全组织——任职经历。以此建议为基础，人事管理办公
室于2008年11月发布指导文件，鼓励国家安全组织在提拔人才、任命高级行政职位时，以
候选人跨部门组织能力及在其他国家安全组织的轮换任职经历为基础。
2. “单一国家安全预算”的缺失
与国防部“1207条款”所谓跨部门组织“财”的问题，就是执行某一特定任务的跨部门组
织缺乏稳定、可靠的资金，该问题源于美国国家安全预算的结构性特征，即国家安全预算
以各国家安全组织为单位编制、拨款，并无专门用于跨部门组织的账户和款项。美国政策
研究界较为一致地认为，实施某种统一、适用于整个国家安全界的“单一国家安全预算”
是解决跨部门组织资金来源的根本途径。但在现实政治中，此类改革倡议难以操作：国会
特殊委员会和小组委员会预算决策程序意味着，实施统一的国家安全预算必然伴随着某种
根本性的结构改革，很难付诸实施。小布什政府退而求其次，着手实施以任务为导向的预
算，即根据形势需要，为特定的国家安全任务提供专门账户和款项，以此向为完成此类任
务而组建的跨部门组织提供稳定的资金。
为向重建和稳定协调员办公室提供资金，经行政当局与国会反复协调、磋商，国会通过
2006财年《国防授权法》1207条款，即所谓国防部“1207条款”，授权国防部向国务院转
拨一亿美元，用于重建和稳定协调员办公室及其协调下的涉及国务院、国防部和国际开发
署的跨部门行动。国防部“1207条款”实际上是将国防部的部分资金转拨给国务院结合国
务院本身的资金，为重建和稳定协调员办公室提供财政支持，它并非以特定国家安全任务
为指向的专门账户，只是建立此类账户的初步尝试，是行政当局和国会相互妥协的结果。
前者以国务院和国防部为代表，强烈要求设立适用于两者为完成稳定和重建任务而建立的
跨部门组织的资金账户，后者则囿于各委员会和小组委员会的利益，难以在短期内完成此
类改革。
为从制度上保障“全政府”的应用绩效，小布什政府开启“国家安全职业发展”计划，著
手打造适用于跨部门组织的人才队伍，并以教育培训和岗位轮换为核心，为该计划其后的
进一步发展确立了制度框架。由于“单一国家安全预算”与既有国家安全预算存在难以调
和的结构性矛盾，小布什政府只能选择以特定国家安全任务为导向的预算。即便如此，由
于国会反对，行政当局建立专门账户和款项的愿望并未实现，只能暂时满足于国防部“
1207条款”这一特殊的财政制度安排。
而且，按规定“1207条款”的授权只能延续到2010财年。这些就是小布什政府在为“全政
府”应用绩效提供制度保障方面为继任者留下的“遗产”。四战略收缩与“全政府”的常
态化在奥巴马主义指导下，美国国家安全战略以“收缩”为特征。与此相适应国家安全界
更多地将“全政府”应用于国家安全体制，为战略收缩背景下日趋复杂的海外干预和应对
本土反暴力极端主义提供组织支持；以反恐战争时期的经验为基础，“全政府”在国家安
全体制中的应用更加频繁，呈常态化趋势；同时，美国政府继续致力于在制度上保障“全
政府”应用绩效。
（一）战略收缩与“全政府”应用的动因
奥巴马主义强调在慎用武力前提下维护和增进美国安全。以此为指导的国家安全战略在实
施中面临财政紧缩和复杂安全环境下的双重挑战。财政紧缩导致战略资源减少，促使决策
者主张以提升战略实施效力和效率弥补资源削减、以所谓“巧实力”维护和增进国家安全
，达致事半功倍或“一加一大于二”的功效，这就要求在国家安全体制运行机制的行动计
划及战术—实地实施层面能够针对特定挑战或问题，以“全政府”汇集各组织相对优势，
靠效力和效率制胜。“全政府”是“巧实力”在国家安全体制运行机制中的体现。另一方
面，无论是在海外还是本土，美国面临日趋复杂多变、充满不确定性的安全环境：既有安
全问题尚未解决，新的安全挑战接踵而至；相当多的挑战犹如“黑天鹅”飞临，“意外”
频发；大多数挑战具有其内在复杂性，非单一职能组织能够应对。应对复杂安全挑战成为
“全政府”应用于国家安全体制运行机制的重要动因。
1. 行动计划层面
在联邦政府，部长委员会、次长委员会和政策协调委员会愈发难以适应复杂安全环境的挑
战：新的安全挑战意味着在应对此类挑战时，这些高度制度化的跨部门组织需要吸收新成
员，而这需要复杂的法律手续；这些委员会冗长、拖沓的决策程序阻碍著对“黑天鹅”性
质的挑战迅速、灵活地做出反应；安全挑战的内在复杂性要求综合运用更多专业知识、技
能和经验，而这些跨部门组织僵硬的组织结构和议事日程难以满足此类要求。在国家安全
的决策中心联邦政府，除继续维持和完善有关稳定和重建的跨部门组织外，国家安全界迫
切需要以“全政府”为指导，围绕特定安全挑战，在行动计划层面以跨部门组织，迅速、
灵活地汇集、协调相关国家安全组织资源，制订针对特定问题或挑战的行动计划。
在海外，除中东外，非洲成为海外反恐的重要地区，且美国海外反恐的重点从消灭恐怖组
织转向根除恐怖主义，即反暴力极端主义和国家稳定、重建，增强了海外反恐的复杂性。
同时，国家安全界日渐感受到地区强国对美国利益的挑战，除以“亚太再平衡”应对中国
快速发展外，应对俄罗斯和伊朗对美国的挑战逐渐成为国家安全界的重要关切。而且，在
美国安全人士看来，地区强国挑战美国利益的方式复杂多变，其应对需要综合运用多种专
业知识和技能。由于美国海外利益遭遇恐怖主义和地区强国引发的复杂安全挑战，驻海外
国家安全组织亟须在行动计划层面强化协调、合作，以“全政府”态势应对美国在各关键
地区面临的此类挑战。
在本土，除继续防止九一一式恐怖袭击外，反暴力极端主义日渐成为美国国内反恐的重点
，它旨在通过所谓“去激进化”根除恐怖主义根源。对美国国家安全界而言，反暴力极端
主义是某种全新而复杂的挑战，其有效实施需要在行动计划层面吸纳新的知识、技能和经
验。①反恐战争背景下成立的跨部门组织融合中心旨在防止九一一式恐怖袭击，不足以满
足反暴力极端主义的需求。在防止九一一式恐怖袭击的同时从事反暴力极端主义要求国家
安全界在行动计划层面以“全政府”为指导，进一步汇集相关组织资源，制订有较强针对
性的行动计划。
2. 战术—实地实施层面
将行动计划在战术—实地实施层面付诸具体行动时，同样面临复杂的安全环境。在海外，
针对某一具体复杂问题的行动往往无法由单一国家安全组织实施，需要按此问题的特性，
以“全政府”为指导，组建跨部门组织，集合相关国家安全组织的资源，在协调、合作的
基础上共同应对。而且，伴随着各种复杂挑战不断出现，国家安全界在海外的干预行动日
渐增多，对“全政府”的诉求也不断攀升。
除继续以跨部门组织致力于伊拉克和阿富汗重建外，针对西亚北非局势动荡后地区稳定的
行动、应对“博科圣地”的行动以及涉及“亚太再平衡”的具体行动都需要以“全政府”
为指导，通过组织间的横向合作加以实施。在本土，围绕反暴力极端主义的具体行动涉及
“软性”反恐的知识、经验和技能，需要从事教育、福利、就业等事务的各级政府部门参
与，原有的“联合反恐特遣队”不足以满足此类要求，需要以“全政府”为指导，进一步
吸纳其他组织的资源。与此同时，由于反暴力极端主义的具体行动细化到以社区、家庭和
个人为对像，此类行动日渐增多，以“全政府”支持这类行动的呼声也随之高涨。
（二）“全政府”在国家安全体制中的应用
为在战略资源减少和复杂安全挑战增多的背景下维护和增进美国安全，国家安全界更多地
将“全政府”应用于国家安全体制运行机制，诚如时任国务卿希拉里·克林顿所称，“本
届政府执政的目标之一就是要极力倡导，无论从内容或流程上看，外交、防务和发展并非
互不相干，必须视为一个整体的组成部分，在实施过程中必须求助于‘全政府’”。与此
同时，“全政府”在美国本土反暴力极端主义的行动计划和具体实施中也得以频繁应用。
1. “全政府”在行动计划层面的应用
将“全政府”应用于行动计划层面时，国家安全界根据小布什政府时期的经验，按地理空
间，分别在决策大本营华盛顿、海外以及美国本土，以跨部门组织协调国家安全组织在行
动计划层面的活动。在联邦政府，“全政府”在行动计划层面的应用就是在既有的部长委
员会、次长委员会和政策协调委员会之外，围绕特定的挑战或问题，集合相关国家安全组
织的资源，以跨部门组织迅速、灵活地做出具有较强针对性的反应。奥巴马政府时期，国
家安全决策人士主张通过整合外交、防务和发展，即所谓“3Ｄ路径”，应对复杂的安全
挑战，国务院、国防部和国际开发署在华盛顿的跨部门合作随之不断强化。
2011年11月，重建和稳定协调员办公室升格为国务院冲突和稳定行动司，继续协调国务院
、国防部和国际开发署在重建和稳定问题上的行动计划。2012年叙利亚内战爆发后，国际
开发署组建叙利亚联合行动组。该机构实际上是国际开发署牵头，吸收国务院和国防部代
表参加的跨部门组织，旨在通过合作和协调，规划对叙利亚及周边国家的援助事宜以使其
发挥最大效力。2014年，国务院近东事务司设立援助协调办公室，作为以国务院为主导、
国际开发署和国防部代表参加的跨部门组织，其旨在通过“3Ｄ路径”协调美国在整个中
东的援助事宜，最大限度地稳定中东局势。为应对“博科圣地”在尼日利亚乃至整个西非
的恐怖活动，国务院于2014年设立尼日利亚计划与行动组，作为国务院、国际开发署和国
防部协调、规划以尼日利亚为中心的西非反恐的跨部门组织。
为应对本土滋生的暴力极端主义对国土安全的严峻挑战，美国政府分别于2011年8月和12
月发布反暴力极端主义战略及实施该战略的行动计划。为增进实施该战略的各政府组织在
行动计划层面的协调与合作，国土安全部于2016年1月设立反暴力极端主义联合工作组，
作为协调相关政府组织反暴力极端主义行动计划的跨部门组织。其成员除国土安全部、国
防部、国务院、国家反恐中心、司法部、联邦调查局外，还包括卫生、教育和公共服务部
以及劳工部等。
在海外，“全政府”在行动计划层面的应用就是驻扎海外的国家安全组织根据各地区特定
的安全挑战，因地制宜地组建具有针对性的跨部门组织，拟定行动计划。以既有经验尤其
是反恐战争背景下在中东的经验为基础，国家安全界在中东、非洲和亚太扩大、深化了“
全政府”战略在行动计划层面的应用。为更具针对性地应对叙利亚内战爆发后中东日趋复
杂的情势，中央司令部代表与国务院和国际开发署的中东事务官员，通过协调外交、军事
和对外援助，共同拟定稳定地区局势、防止叙利亚内战外溢的行动计划。从2014年开始，
非洲司令部、驻扎尼日利亚的国际开发署西非反暴力极端主义组以及美国驻尼日利亚使馆
，就打击“博科圣地”、稳定西非局势强化行动计划层面的协调，整合军事、外交和对外
援助资源，制订统一行动计划。在东非，设立于非洲司令部的跨部门组织非洲之角联合特
遣队协调在东非的反恐计划。强化与亚太地区国家的“接触”是奥巴马政府“亚太再平衡
”的重要组成部分，作为实现“接触战略”的重要行动，“人道主义救援与灾害反应”是
国防部主导，以“全政府”为指导的跨部门行动。太平洋司令部的军事联络组成为该地区
司令部与国际开发署派驻亚太的机构进行沟通、协调的重要桥梁。
在军事联络组协调下，太平洋司令部与国际开发署代表就灾害救援和人道主义援助拟定应
急行动计划，并在该地区发生自然灾害时以应急计划为蓝本，根据特定灾害制订救援计划
。在美国本土，各地融合中心负责将白宫制定的反暴力极端主义战略——尤其是其中的“
构建信任社区倡议”——落实为可在本地区实际操作的行动计划。
为此，各融合中心在垂直方向强化联邦政府与州—地方政府合作的同时，在水平方向吸收
更多的职能组织加入：除原有的国家安全和执法组织外，各融合中心接纳来自联邦政府卫
生、教育和公共服务部以及劳工部的代表，同时州—地方政府主管教育、福利和社区服务
的组织也有代表参与。在反暴力极端主义联合工作组成立后，该组织成员代表联邦政府进
驻各融合中心，融合中心则结合本地区实际将反暴力极端主义工作组的行动计划“本地化
”。
2. “全政府”在战术—实地实施层面的应用
在海外，“全政府”广泛应用于中东、非洲和亚太的具体行动：15名来自美国驻约旦使馆
、国际开发署驻中东机构以及中央司令部的代表于2014年组建叙利亚南部援助平台，具体
实施对叙利亚和约旦的援助。在西非，由非洲司令部、国际开发署驻当地机构以及美国驻
当地使馆组建的“3Ｄ工作组”深入尼日利亚和乍得，实地实施援助和反恐计划；在东非
，驻扎吉布提的非洲之角联合特遣队组建各种“3Ｄ工作组”，派往厄里特尼亚、肯尼亚
、埃塞俄比亚、索马里以及苏丹，实地从事反恐、人道主义援助以及基础设施建设等工作
；在亚太地区，2009年9月，印度尼西亚西苏门答腊发生地震后，美国驻印尼使馆、国际
开发署驻当地机构和太平洋司令部迅速组建人道主义救援快速反应队协调救援事宜。2011
年3月，日本东部海域发生强震并引发海啸，美国迅速实施“朋友行动”进行救援，并为
此在美国驻日本大使馆设立双边援助协调组作为实施该行动的跨部门组织，除国务院和太
平洋司令部代表外，美国能源部代表也加入双边援助协调组。在美国本土，为适应反暴力
极端主义需求，联合反恐特遣队强化与融合中心的合作，并在接受融合中心就反暴力极端
主义提供的指导、培训和资助的同时，以“全政府”为方针，进一步吸纳联邦非传统安全
组织代表和州—地方政府非执法部门代表参加。在以“全政府”扩大其成员的基础上，联
合反恐特遣队在反暴力极端主义的具体行动中继续发挥重要作用。
与此同时，融合中心和联邦政府鼓励、指导、资助州—地方以“全政府”态势因地制宜地
就暴力极端主义的各类特定问题采取相应行动。在明尼苏达州明尼阿波利斯—圣保罗地区
，为抵制、预防“索马里青年党”在当地美籍索马里人社区从事极端思想传播，在当地融
合中心指导和资助下，明尼阿波利斯市政府协调、汇集该地区执法、教育及福利部门，共
同应对以极端思想传播和“外籍战士”招募为特征的极端主义挑战；在马萨诸塞州，在当
地融合中心指导下，州—地方政府整合执法和公共卫生部门资源，建立以医疗卫生为主、
执法部门配合的“全政府”预防极端思想模式。
综上所述，奥巴马政府时期，“全政府”在国家安全体制中得到频繁应用，呈常态化趋势
：以反恐战争时期积累的经验为基础，国家安全界将“全政府”应用于行动计划及战术—
实地实施层面，为应对诸多复杂安全挑战提供组织支持。在这一进程中，“全政府”的应
用日趋成熟：分别以联邦政府、地区战斗司令部和融合中心为结点，在行动计划层面形成
“全政府”网络。换言之，国家安全决策人士利用各安全组织总部云集首都华盛顿的优势
，根据特定挑战需要，迅速在行动计划层面聚合相关组织资源。
鉴于其在实施和资源方面的优势，海外各地区战斗司令部成为汇集联邦政府派驻海外机构
的大本营，随时根据当地安全角势需要，在行动计划层面实现相关组织的协调与合作。本
土各地融合中心不仅在垂直方向整合联邦体制各级政府资源，而且在水平方向继续融合为
应对暴力极端主义所需的非传统安全资源，成为国土安全在行动计划层面的重要枢纽。在
战术—实地实施层面，在各地区战斗司令部和本土融合中心指导下，各种形式的跨部门组
织成为实地应对各色特定挑战、将行动计划付诸实施的重要支持力量。国家安全界的相关
举措对促进“全政府”在国家安全体制中的应用发挥了重要作用。除国防部外，其他组织
的行动计划能力相对薄弱，难以在行动计划层面实现各组织间的对接、协调。
为弥补这一缺陷，国务院率先以国防部《四年防务评估报告》为蓝本，于2010年制定、发
布《首个四年外交和发展评估》报告，其重要目的就是培养和增进国务院及国际开发署的
行动计划能力，以便在行动计划层面更好地实现与国防部的协调、合作，为3D组织在华盛
顿就行动计划实现跨部门合作创造更好条件。国土安全部同年制定和发布第一个《四年国
土安全评估报告》，其目的之一也是旨在培育国土安全部行动计划能力，为与其他组织在
行动计划层面的合作奠定基础。此外，为将海外各战斗司令部打造为汇聚联邦政府驻当地
机构的大本营，美国政府实施、推广两种模式：
一是源于南方司令部并运用于非洲司令部和太平洋司令部的“J9模式”，即以海外战斗司
令部联合参谋九部为中心，驻扎来自联邦政府其他组织的代表；二是设立专门的“跨部门
伙伴部”，用于驻扎来自联邦政府的其他组织的代表，该模式运用于欧洲司令部、中央司
令部和北方司令部。这两种模式的推广增强了各海外战斗司令部的汇聚能力，为打造以海
外战斗司令部为结点的“全政府”网络奠定了基础。在本土，全国融合中心联合会于2014
年7月发布《2014—2017年建设全国融合中心网络国家战略》，提出将各融合中心打造为
美国本土的“全政府”网络结点的具体目标和步骤。上述举措只是有利于推广、深化“全
政府”在国家安全体制运行机制中的应用，要真正确保此类应用的效力，美国政府仍需继
续为跨部门组织所需要的人才和资金提供制度保障。
（三）确保“全政府”应用绩效的制度安排
《2008财年国防授权法》要求国防部全面评估既有国家安全体制，着重研究跨部门机制在
该体制中的应用，并提出建议。根据该法案要求，国防部随后将此项研究外包给总统研究
中心的国家安全改革项目研究组。该研究组集合国家安全政策界和研究界300多名精英人
士，以美国历次国家安全改革经验为基础，结合多种学科文献，就美国国家安全体制展开
规模空前的研究。2008年11月，小布什政府即将卸任之际，此次研究的主报告《铸造新的
盾牌》问世，其强调将“全政府”应用于既有国家安全体制，以跨部门机制整合国家安全
组织资源是为新世纪国家安全战略提供有效组织支持的重要路径，但要真正确保“全政府
”应用绩效，美国政府必须为跨部门组织所需的人力和财力资源提供充分制度保障。此结
论在国家安全界产生重大影响，推动奥巴马政府会同国会继续寻求在制度上确保“全政府
”应用绩效。
1. “国家安全职业发展”计划2.0
奥巴马政府继续推进前任开启的“国家安全职业发展”计划。所谓“‘国家安全职业发展
’计划2.0”包括：（1）将“国家安全职业发展”计划置于战略高度，以国家安全战略指
导其进一步实施。2010年5月发布的《国家安全战略》强调“以‘全政府’路径增强国家
能力”，应对复杂安全挑战。（2）承认“在促进政府各部（局）协调方面，仍有待完善
”，为此，该报告呼吁“完善国家安全职业人士的教育和培训，适应现代挑战”。同年发
布的国务院和国际开发署《首个四年外交和发展评估》报告、国防部《四年防务评估报告
》以及国土安全部《四年国土安全评估报告》都表达了同样的战略思维：复杂安全挑战要
求美国调整其国家安全战略，新的国家安全战略要求完善国家安全体制，以“全政府”为
指导，通过跨部门机制为此类战略提供组织支持，而培养适应跨部门需求的“国家安全职
业人士”是促进跨部门合作、实现真正意义的“全政府”的必备要素。
以上述战略认知为指导，奥巴马政府按前任确立的以教育、培训和岗位轮换为核心的制度
框架，推进“国家安全职业发展”计划：国务院外交服务研究所和国防大学及其附属学院
继续为国家安全界培养跨部门人才，国家安全组织——尤其是3Ｄ工作组——之间的人才
岗位轮换得以继续推行、强化。奥巴马政府推进“国家安全职业发展”计划的法律基础仍
然是沿用小布什的第13434号总统行政令。
与国会合作、通过国会立法提升“国家安全职业发展”计划的制度效力是“国家安全职业
发展”计划2.0的重要内容。相当一部分国会议员对“国家安全职业发展”计划总体上持
支持态度，并对该计划、“全政府”以及美国国家安全之间的关系持有与奥巴马政府相同
的理解，但当具体议案付诸表决时，议案的具体内容往往涉及众多难以协调的利益，难以
通过。2010年提交众议院的有关建立国家安全职业发展管理体系的议案以及2011年提交参
众两院的有关跨部门人才轮换的议案，均未获得通过。奥巴马政府只能继续以第13434号
总统行政令作为“国家安全职业发展”计划的法律基础，这无疑是“国家安全职业发展”
计划2. 0的一大缺憾。
2. 单一国家安全预算的缺失
与全球安全应急基金单一国家安全预算是确保各种跨部门组织资金来源的根本路径，但鉴
于创设单一国家安全预算的结构性障碍难以逾越，奥巴马政府致力于设立以任务为导向的
预算，并寻求以反恐援助及稳定和重建领域为突破口。在奥巴马政府请求下，以国防部“
1207条款”为基础，《2012年国防授权法》授权国防部和国务院共同出资设立全球安全应
急基金。该基金由国务院管理，用于国务院和国防部在海外反恐援助及稳定及重建领域的
联合行动。
相对于国防部“1207条款”，全球安全应急基金的任务导向更为明确，更加突出国务院和
国防部的跨部组织合作，但它并非真正意义上的“国家安全预算”，因为该项基金来源于
国务院和国防部从各自账户转移而来的资金，而非国会专门拨款。尽管如此，全球安全应
急基金满足了国家安全界在某一问题领域进行跨部门合作的资金需求，相对于国防部“
1207条款”，其在形式上更接近以任务为导向的国家安全预算。奥巴马政府继续寻求从制
度上保障“全政府”的应用绩效。尽管将“国家安全职业发展”计划提升到战略高度，奥
巴马政府推进该计划的举措仍在前任确立的框架内。
由于国会相关立法失败，奥巴马政府提升该计划法律效力的努力无功而返，“国家安全职
业发展”计划2.0并无实质性制度创新。全球安全应急基金的设立在国家安全某个问题领
域实现了形式上的“以问题为导向的预算”，但在缺失统一国家安全预算的背景下，其他
领域的跨部门合作资金仍无着落，继续存在跨部门合作中“谁的资金多谁的影响力大”的
弊端。
而且，全球安全应急基金是否能够在提供资金方面为其他问题领域的跨部门合作提供值得
效仿的模式，仍是未知数。这些就是截至特朗普执政前，美国政府为确保“全政府”应用
绩效而在制度安排上取得的进展和存在的问题。五大国竞争与“全政府”的继续特朗普政
府执政以来，美国国家安全战略以大国竞争为重点。国家安全人士继续将“全政府”应用
于国家安全体制运行机制，为此类战略提供组织支持，但在为“全政府”应用绩效提供制
度保障方面乏善可陈，陷于停滞。
（一）大国竞争与“全政府”的动因
特朗普入主白宫后，大国竞争成为国家安全主题。国家安全界当下谈及的大国竞争主要指
美国分别与亚太、欧亚大陆和中东的地区强国中国、俄罗斯以及伊朗的战略竞争。从奥巴
马政府第二任期开始，国家安全界已日渐感受到这些地区强国对美国利益的挑战，并就这
种挑战的性质和方式达成较为一致的见解：这些国家企图“修正”美国主导下的国际秩序
，它们综合运用低于战争门槛的各种强制手段，以逐步蚕食美国在亚太、中东欧以及中东
的影响力，扩展自身影响，且某些地区强国尤其是俄罗斯开始将扩展自身影响力的行动投
放到美国本土。在美国国家安全界看来，地区强国以各种非战争强制手段及其综合运用蚕
食美国影响力，对美国构成复杂的安全挑战，美国的应对同样需要综合运用低于战争门槛
的各种手段。此类战略认知是特朗普政府国家安全战略的重要基础，大国竞争战略是应对
复杂安全挑战的战略，当其付诸实施时，需要在国家安全体制运行机制的行动计划和战术
—实地实施层面以“全政府”为组织支撑。
1. 行动计划层面
特朗普政府2017年年底发布的《国家安全战略》报告只是为大国竞争战略提供了总体指导
原则。在实施中，该战略首先在行动层面细化为可以具体操作的计划，此类行动计划的制
定往往围绕某一特定问题或挑战进行。而在国家安全界看来，美国在新的大国竞争时代面
临的许多特定国家安全挑战，无论是“混合战争”“灰色区域冲突”还是“新版政治战”
，都是复杂安全问题，需要综合多领域的知识和技能才能应对，有必要以“全政府”为此
类应对提供组织支持。
另一方面，美国各类战略评估结果坚信，地区强国之所以能在挑战美国的行动中屡屡得手
，主要源于这些国家高度集中的政治制度使其能够在行动计划层面迅速、高效地整合各种
资源，“全政府”是它们的“天然优势”。为有效地与这些国家进行战略竞争，美国政府
必须求助于“全政府”。在美国联邦政府，除既有的部长委员会、次长委员会和政策协调
委员会，为迅速、有针对性地对大国竞争中的特定复杂挑战做出反应，必须根据具体问题
，以“全政府”为指导，通过跨部门机制汇集相关国家安全组织资源，规划行动计划。
在海外，美国驻亚太、中东和欧洲的国家安全组织和其他联邦政府组织处于与地区强国战
略竞争的最前沿，必须以“全政府”为指导，根据各地区大国竞争引发的具体挑战，因地
制宜地制订行动计划。在美国本土，情报界有关俄罗斯干预2016年美国大选的调查报告出
台后，国家安全界将确保选举安全视为国土安全的重要内容，抵制竞争对手在美国本土的
“影响力行动”成为国家安全界着手大国竞争的重要组成部分。在国家安全界看来，确保
选举安全以及更为广泛地抵制“影响力行动”是极其复杂的安全挑战，应对此类挑战的行
动计划必须以“全政府”为指导，综合运用相关政府资源。
2. 战术—实地实施层面
在大国竞争背景下，当行动计划进一步在战术—实地实施层面付诸具体实施时，同样面临
复杂的安全环境。而且，美国国家安全界认为，地区强国在行动计划层面享有的“全政府
”优势在战术—实地实施层面同样存在。因此，在大国竞争的战术—实地实施层面，同样
有必要以“全政府”作为具体行动的组织支撑。
在海外，与地区强国在特定地区争夺该地区影响力的具体行动往往是低于战争门槛的强制
行动，需要综合运用外交、军事、情报以及对外援助等多种手段，需要以“全政府”为此
类综合运用提供组织保障；在本土，确保选举安全、抵制他国影响的行动不仅需要加强联
邦与州—地方政府的合作，更需要在具体行动中强化各职能组织的协调与配合，尤其是从
事网络安全的组织与从事选举事务的州—地方组织之间的协作，以“全政府”作为确保选
举安全的各色具体行动的组织支撑。
（二）“全政府”在国家安全体制中的应用
虽然只有两年多时间，“全政府”服务于大国竞争战略的事例清晰可辨，较为广泛地出现
在国家安全体制运行机制各层面及其相应的地域空间。
1. “全政府”在行动计划层面的应用
以反恐战争以来的经验为基础，国家安全界将“全政府”引入行动计划层面的各个关键决
策地点，服务于应对特定挑战的行动计划的需要。在联邦政府，“全政府”应用于规划针
对伊朗的行动计划。特朗普政府于2017年年底宣布实施“伊朗新战略”，强调美国必须以
某种全面的战略应对伊朗在诸多领域对美国利益的挑战，综合运用制裁、代理人战争、信
息宣传等非战争强制手段极限施压。将该战略落实为具体的行动计划，需要汇集、综合相
关国家安全组织的技能、知识和资源。
为此，美国国务卿迈克·蓬佩奥于2018年8月16日宣布，在国务院成立伊朗行动小组。伊
朗行动小组不仅旨在整合国务院有关伊朗事务的资源，而且吸收国家安全界其他组织代表
参加，事实上是在行动计划层面就伊朗问题进行协调、合作的跨部门组织。2018年9月25
日，伊朗行动小组公开发布《非法政权：伊朗破坏活动记录》研究报告，攻击伊朗政府的
内外政策，打响该行动小组针对伊朗政府的信息舆论战的第一枪。
“选举安全”成为国土安全问题后，国土安全部于2017年1月将选举基础设施定义为关键
基础设施，并成立确保选举安全的主要联邦政府组织，负责在行动计划层面协调政府组织
的活动，其选举基础设施分部设立政府协调委员会，其由国土安全部、选举援助委员会以
及州—地方政府代表组成，协调联邦与州—地方在保护选举基础设施方面的行动计划。国
土安全部的全国保护和计划分局以“全政府”为指导，设立由国土安全部、联邦调查局、
国家安全局和国家情报总监办公室代表组成的选举（安全）特别工作组，在华盛顿协调有
关保护选举基础设施和抵制“外来影响”的行动计划。在2019年6月，全国保护和计划分
局正式改组为网络安全与基础设施安全局选举（安全）特别工作组继续在协调联邦政府确
保选举基础设施和抵制“外来影响”的行动计划中发挥跨部门组织功能。
在海外，为适应与中国的战略竞争，美国太平洋司令部于2018年5月正式改组为美国印度
洋—太平洋司令部（简称印太司令部）。印太司令部继续发挥太平洋司令部地区行动协调
中心的作用，即成为美国驻印太地区各类国家安全组织和联邦政府其他组织的结点或汇集
地，并以此为基础，协调美国政府在该地区的行动计划。2019年《国防授权法》强调印太
司令部以“全政府”路径规划其行动计划，并为此提供财政资源。
印太司令部继承原太平洋司令部作为海外行动计划协调中心的各种跨部门机制：协调人道
主义救援与灾害反应行动的灾害应急管理与人道主义救援卓越中心以及协调打击毒品走私
行动的西太平洋跨部门联合特遣队；继续以“j9模式”即联合参谋九部作为美国驻印太地
区国家安全组织和其他联邦政府组织代表的集合地；为落实“国家安全职业发展”计划的
岗位轮换要求，国务院和太平洋司令部分别派遣外交政策顾问和军事顾问到对方单位任职
。印太司令部继承这一实践，继续接纳国务院外交政策顾问，并派遣军事顾问到国务院任
职，以在行动计划层面强化与国务院的协调、配合和合作。
在美国本土，散布于各地区的融合中心在协调、制订当地的保护选举基础设计行动计划中
发挥重要作用。由于选举事务归州—地方政府管辖，各融合中心能就近与州—地方政府负
责选举事务的官员协调，拟订有针对性的行动计划，而各融合中心集情报、执法、网络安
全等职能于一身的“全政府”特征为其拟订需要综合各种技能的行动计划提供了保证。“
确保选举安全”成为重大国土安全问题后，各融合中心纷纷以“全政府”为指导，以国土
安全部相关行动计划为基础，通过与州—地方政府的合作以及相关职能组织的协调、配合
，拟订适应当地情势的保护选举基础设施行动计划。
2. “全政府”在战术—实地实施层面的应用
在具体行动中，国家安全界以“全政府”为指导，充分发挥跨部门合作的“力量倍增器”
作用，应对大国竞争时代的复杂安全问题。在海外，美国近些年来以所谓“航行自由行动
”挑战中国在东海和南海的主权。此类行动过去由太平洋司令部指挥下的海军第7舰队实
施。印太司令部强化与中国竞争的行动计划，以所谓“灰色区域”冲突看待中美在西太平
洋的竞争互动，强调“全政府”在“灰色区域”竞争中的组织支持作用。印太司令部据此
与隶属国土安全部的海岸警卫队协调、合作，将后者引入西太平洋的“航行自由行动”。
2019年3月24日，美国海军“柯蒂斯·威尔伯”号导弹驱逐舰与美国海岸警卫队“伯托夫
”号快艇，结伴穿越台海。
美国海军联合执法部门实施的“航行自由行动”是美国战略界以“全政府”为指导、适应
“灰色区域”竞争的重要举动?

国际事务?