美国财政预算编制跟踪方法论
http://data.eastmoney.com/report/20190102/cl,APPJ4gNwNk47Report.html
孙金霞,王仲尧
由于 11月份的中期选举， 2019财年的联邦财政预算编制和立法流程出现了较为严重的滞
后，就在圣诞节前，由于临时拨款决议没能够在两院及时通过，联邦政府的部分机构如期
关门，而从当前 2019财年立法推进的节奏来看，联邦政府可能还将在未来相当长的一段
时间里遭受关门的威胁困扰。
而跳出眼下，着眼长期，一个较为明显的趋势是，随着华盛顿的党争加剧，白宫与国会、
行政权与立法权之间的矛盾激化，以及联邦政府自身的债务负担持续膨胀，财政预算立法
、政府财政约束，及随之而来的政府关门威胁正在成为美国政治政策面的常态，几乎在每
年四季度前后的时间窗口，预算编制和立法都会在相当程度上对市场造成影响。因此，我
们结合了对美国立法流程制度性研究的基础材料，以及近年美国相关的重要事件作为案例
，特作此报告，尝试梳理、解答一些预算编制立法领域的 101问题，事半功倍地对大家将
来在年底跟踪、理解预算编制立法流程提供帮助。
国会掌控财政权
在三权分立的政治体制下，国会无疑是财权的正统继承者，而这也正是现实当中美国立法
权对行政权的最实质约束之一。没有国会的财政拨款，即便白宫可以独立决策，也没有足
够的预算支撑相应的政府行动。因此，国会对财年财政收支立法的过程，通常也是我们每
年跟踪国会行为最为密切的领域之一，也是对下一个财年美国联邦政府政策力度、取向进
行展望的重要依据。
在历史的长河中，虽然白宫与国会纠缠不休，美国国会对财政权的掌控整体上是在不断强
化的。国会对政府财政预算的授权大致可划分为永久性、多年性和年度性三种，在二战前
，多数联邦政府的财政预算授权还是永久性的，但是到了 20世纪 70年代以后，绝大多数
联邦政府的财政预算授权已经都变成了年度性，这意味着国会每年都有机会决定诸多联邦
政府政策的取舍、修正，也意味着国会对行政权拥有了至关重要的常规性审视和干预。
但与此同时，另一项重要的趋势也正在使更多的政府支出脱离国会的掌控范围 ——即日
渐高企的福利支出。各类福利支出，如社保、医保，是今天联邦政府每年强制性支出（
mandatory spending）当中的最重要组成部分，与强制性支出相对应的，是联邦政府自主
性支出（ discretionary spending），也即是每年国会预算立法主要针对的部分。通常
来说，强制性支出，尤其是其中的福利部分随时间的变化是相对刚性和确定的 ——它们
仅取决于人口规模及现行法律规定的福利制度安排。
可以看到的是（见文末附录），，从上世纪 70年代到现在，相比于自主性支出，联邦政
府的强制性支出正在以不成比例的速度膨胀，到现在已远远超出自主性支出规模。当然，
在支出数据表的最末一列数字的变化也同样值得重视 ——它代表联邦政府每年支付的利
息，随着债务规模不断膨胀，这个数字也正以惊人的速度增长。因此，美国国会并没有完
全掌控联邦政府财政，但眼下情况来看，与其说是白宫在同国会争夺财政控制权，不如说
是双方都在逐渐失去对财政问题的控制。
“两步走”的流程：授权与拨款
在国会掌握财政立法的前提下，为了更好地实现国会对政府预算的掌控，美国预算编制立
法最重要的特征是“两步走”流程，即整个立法过程分为授权、拨款两大步骤。
简而言之，在授权步骤，国会对政府支出项目进行创造、延长或者修正，并且为每个政府
支出项目设定特定的额度。授权过程通常由国会两院特定的委员会完成，如农业委员会、
军事委员会、交通基建委员会、国土安全委员会等。例如，国会的农业委员会决定启动一
项针对Potato的物种改造计划，并估计该项目将在今后的五年内花费 2000万美元，那么
现在联邦政府农业部即获得了该项目的授权，国会对农业部处在 “IOU”状态。授权阶段
形成的法案被称作 X领域授权法案。
此时，预算编制立法的拨款阶段即将开启，拨款阶段即是对已经建立并明确的联邦政府开
支项目进行立法程序上的拨款，由国会拨款委员会、筹款委员会等核心部门登场。今天，
国会拨款委员会（ Committee on Appropriations）下设 12个子委员会，分别负责每年
12个分项拨款法案的编制，这 12个子委员会分别是：
1）农业，农村开发，食药审及相关委员会
2）商业，司法，科学及相关委员会
3）国防委员会
4）能源与水资源委员会
5）金融服务和一般政府职能委员会
6）国土安全委员会
7）国土和环境委员会
8）劳动，卫生和教育服务委员会
9）司法分支机构委员会
10）军备和老兵事务委员会
11）外交和海外行动委员会
12）交通，住宅和城市开发委员会
可以发现，国会拨款委员会的全部子委员会基本上涵盖了联邦政府职能的方方面面和全部
组成部门。每当一部拨款法案获批，相应的部门和项目就获得了下一财年用于相关开支的
资金。因此，我们每一年跟踪和观察财政预算编制和立法流程，更重要的其实是在观察
12部分项拨款法案的编制和表决流程。
所谓“财年预算案”
既然这样，为何平日见诸报端的，更多是所谓的联邦政府“年度财政预算案”这样的联邦
政府各部门、各领域加总式的预算法案呢？
事实上，我们通常所听说的“ X财年预算案”严格意义上并非法案（ bill），而是指国
会两院通过的 X财年预算共同决议（ concurrent resolution）。与各种授权和拨款法案
不同的是，预算共同决议并没有法律效力，更无须总统签字生效，它仅意味着国会两院作
为立法机关就整体性的财年预算安排达成了某种共识。
为何每一个财年，国会既要编制 12个分项领域的预算授权、拨款法案，也要编制一份加
总式的财年预算共同决议？从立法角度来讲，这一制度设定的初衷是为了在预算编制流程
的一开始为各个拨款委员会确定一个共同的加总支出规模目标。
1974年预算法规定，国会需要在每年的 4月 15日之前形成第一版（下一财年的）预算共
同决议。这个预算共同决议所确定的财年预算总额度，被称为 302（a）拨款额度，也是
拨款委员会的 12个子委员会能够使用的总拨款额度。在收到 302（a）额度后，参众两院
的拨款委员会需要决定每一个领域的子拨款委员会能够获得的拨款额度，这个额度被称为
302（b）额度。
可以发现，如果遵循制度设计的初衷，美国预算编制立法过程应当是一个总 -> 分式的过
程，即先有整体目标，再有分项空间。但是在今天的实操当中，国会已经很难在如此早的
时间点（ 4月 15日，领先新财年 5个半月）上就财年预算的整体目标达成一致。在这种
情况下，委员会们会预先设定一个假想的加总财政支出规模，来代替上文提到的 302（a
），然后再径自开展各自的分项拨款法案编制工作。因此，今日美国财政预算立法事实上
更像是一个分 -> 总的过程，我们总是先看到各个领域的拨款法案陆续出台，而后，财年
预算共同决议在总结既有拨款法案的基础上发布。
预算协调：财年预算案提供的重要政策工具
但是，今天财年预算案存在的意义还不仅限于此。我们知道，在当代政治极化的环境下，
一项改革，及与改革相关的法案能否在国会获得通过从而成功立法，几乎完全取决于政党
在国会的优势席位。在众议院，这意味着政党需要占据众议院多数（ 218席或以上），但
在参议院，由于阻挠议事（filibuster）的存在，大部分法案需要政党在参议院拥有超级
多数（ 60席或以上），从而获得足够终止阻挠议事的票数，使得法案通过。
在这样的背景下，能够对免疫阻挠议事的立法手段就成为了在任政府和政党争相竞逐的机
会，恰巧今天被应用最广的一种手段就隐藏在预算编制立法的过程当中，这一手段叫做预
算协调（ reconciliation）。
在整个财政预算立法过程当中，绝大部分法案（包括授权和拨款法案）在国会获得通过，
都需要众议院的简单多数（ 218票）和参议院的超级多数（ 60票），从而在参议院发起
阻挠议事时仍能通过。但是，并非法案的财年预算共同决议，却在制度设计下能够在参议
院免疫阻挠议事，而预算协调的通道也正是被嵌入到财年预算共同决议当中。在每一财年
的预算共同决议当中，都有一个名为协调（ reconciliation）的章节。这个章节规定了
何种情形下，满足何种条件的法案可以在即将到来的财年采用预算协调程序，而采用预算
协调程序的法案，在参议院同样是免疫阻挠议事的，也就是说，仅需简单多数（ 50或 51
票）就能够通过。
20世纪 80年代，雷根政府在他们的财政大修整当中应用了预算协调通道，从此之后，该
程序在各届政府推进重大改革进程时被频繁应用。最近的案例是川普政府在 2017年的税
改法案（ TCJA2017）——
2017年 10月 5日，众议院首先投票通过了 2018预算共同决议，在这一版本共同决议的协
调章节当中，规定税改如果希望采用预算协调程序，需要保证赤字中性（不增加未来 10
年联邦赤字）；
2017年 10月 20日，参议院通过 2018预算共同决议，该版本的协调章节给予了税改 1.5
兆赤字空间；
2017年 10月 26日，两院协调采用了参议院版本，这事实上成为整个税改立法当中最关键
的一环；
预算共同决议通过后不到一周， 2017年 11月 2日，税改法案形成并提交众议院表决，
11月 16日/12月 2日，两院分别以简单多数通过了各自版本的税改法案， 12月 19-20日
，两院协调版本的税改法案重新表决以简单多数通过， 12月 22日，川普正式签署立法。
在该法案的历次参议院表决当中，出现的赞成票数均未超过 60票——原本必将在参议院
受阻的 2017税改法案，在搭上 2018财年预算共同决议的预算协调便车之后，快速完成了
整个立法流程，这即是预算协调的实用之处。
时间线、持续决议案和政府关门
名义上来说，每年预算编制立法在时间线上有一系列的节点指导和约束，这些时间点的规
定大多来自于 1974年预算法，比如要求国会分别在每年的春、秋两季提交第一、第二版
本的财年预算共同决议，要求国会在 5月 15日前开启拨款法案立法，在 6月 30日前完成
所有拨款法案立法…但是，上述所有时间节点均非强制性，因此今天我们已经鲜少看到每
年的预算编制遵循以上时间线，唯一有实质意义的时间节点只剩下一个 ——10月 1日，
因为这是每一个新财年开启的时间点。
通常情况下，国会必须在每年 10月 1日之前完成全部的财政预算立法工作，至少是所有
拨款法案的立法工作。如果有某个分项的拨款法案没有完成，国会就必须编制持续决议案
（continuing resolution），以在拨款法案完成之前保障联邦政府相关部门在新财年的
运作资金。这些持续决议案通常会简单维持上一年的预算开支和相关规定，有效期一般在
2-3个月左右。在拨款法案始终没有通过的情况下，一旦在某一持续决议案失效之前，国
会没能够通过新的持续决议案接续，政府相应部门就将因缺少必须的运作资金而进入临时
性的关门（ shutdown）。
以今年的情况为例，截至目前， 12部分项的拨款法案还有 7部没有获得通过，为此国会
两院已经通过了 2轮持续决议案（至 12/7和至 12/21），但是在至 2/8的持续决议案表
决过程当中，由于国会和白宫就边境墙建造预算问题存在争议未能及时解决，新持续决议
案未能形成两院一致通过的版本，美国政府的一部分机构自 12月 21日起关门。尚未通过
的 7部法案主要涉及农业、商务、内政等领域，共有 9个部门的部分联邦雇员被迫休假，
包括农业部、住房建设部、商务部、司法部、财政部、国土安全部、内政部、国务院、交
通部，其中住房建设部和商务部受到影响最大，由于各自仅有 5%和 15%的预算获批，两
个部门将分别有 95%和 85%的联邦雇员离岗，而司法部、国土安全部由于绝大部分预算已
经在之前的拨款法案当中获批，影响相对较小。
至此，我们基本上介绍了全部同美国财政预算编制相关的法案、决议，下表对各类法案和
决议在国会获得通过的立法门槛进行了简单汇总：
‧预算共同决议 Concurrent Resolution：加总规定财年预算整体规模的共同决议，需众
议院 218票 +参议院 50/51票。
‧授权/拨款法案 Authorization/Appropriation Bill：分领域对联邦支出进行实质性授
权、拨款的法案，需众议院 218票+参议院 60票。
‧预算协调相关法案 Act ：任何实质性影响到联邦财政收支的法案，需众议院 218票 +
参议院 50/51票。
‧持续决议案 Continuing Resolution：新财年拨款法案空缺时的临时资金支持法案 ，
需众议院 218票+参议院 60票。
附录：1968 年至今的联邦政府支出结构，单位十亿美元。
年份 | 国防 |其他自主|强制支出|收入抵免| 净利息 | 总计
1968 | 82.2 | 35.8 | 59.7 | -10.6 | 11.1 | 178.1
1969 | 82.7 | 34.6 | 64.6 | -11.0 | 12.7 | 183.6
1970 | 81.9 | 38.3 | 72.5 | -11.5 | 14.4 | 195.6
1971 | 79.0 | 43.5 | 86.9 | -14.1 | 14.8 | 210.2
1972 | 79.3 | 49.2 | 100.8 | -14.1 | 15.5 | 230.7
1973 | 77.1 | 53.3 | 116.0 | -18.0 | 17.3 | 245.7
1974 | 80.7 | 57.5 | 130.9 | -21.2 | 21.4 | 269.4
1975 | 87.6 | 70.4 | 169.4 | -18.3 | 23.2 | 332.3
1976 | 89.9 | 85.7 | 189.1 | -19.6 | 26.7 | 371.8
1977 | 97.5 | 99.6 | 203.7 | -21.5 | 29.9 | 409.2
1978 | 104.6 | 114.1 | 227.4 | -22.8 | 35.5 | 458.7
1979 | 116.8 | 123.2 | 247.0 | -25.6 | 42.6 | 504.0
1980 | 134.6 | 141.7 | 291.2 | -29.2 | 52.5 | 590.9
1981 | 158.0 | 149.9 | 339.4 | -37.9 | 68.8 | 678.2
1982 | 185.9 | 140.0 | 370.8 | -36.0 | 85.0 | 745.7
1983 | 209.9 | 143.4 | 410.6 | -45.3 | 89.8 | 808.4
1984 | 228.0 | 151.4 | 405.5 | -44.2 | 111.1 | 851.8
1985 | 253.1 | 162.7 | 448.2 | -47.1 | 129.5 | 946.3
1986 | 273.8 | 164.7 | 461.7 | -45.9 | 136.0 | 990.4
1987 | 282.5 | 161.6 | 474.2 | -52.9 | 138.6 | 1,004.0
1988 | 290.9 | 173.5 | 505.0 | -56.8 | 151.8 | 1,064.4
1989 | 304.0 | 184.8 | 546.1 | -60.1 | 169.0 | 1,143.7
1990 | 300.1 | 200.4 | 625.6 | -57.5 | 184.3 | 1,253.0
1991 | 319.7 | 213.6 | 702.0 | -105.5 | 194.4 | 1,324.2
1992 | 302.6 | 231.2 | 717.7 | -69.3 | 199.3 | 1,381.5
1993 | 292.4 | 247.3 | 736.8 | -65.9 | 198.7 | 1,409.4
1994 | 282.3 | 259.1 | 786.0 | -68.5 | 202.9 | 1,461.8
1995 | 273.6 | 271.2 | 817.5 | -78.7 | 232.1 | 1,515.7
1996 | 266.0 | 266.8 | 857.7 | -71.0 | 241.1 | 1,560.5
1997 | 271.7 | 275.4 | 895.5 | -85.4 | 244.0 | 1,601.1
1998 | 270.3 | 281.7 | 942.9 | -83.5 | 241.1 | 1,652.5
1999 | 275.5 | 296.7 | 979.5 | -79.5 | 229.8 | 1,701.8
2000 | 295.0 | 319.7 | 1,032.5| -81.1 | 222.9 | 1,789.0
2001 | 306.1 | 343.0 | 1,097.0| -89.3 | 206.2 | 1,862.8
2002 | 349.0 | 385.0 | 1,196.4| -90.4 | 170.9 | 2,010.9
2003 | 404.9 | 419.4 | 1,283.5| -101.0 | 153.1 | 2,159.9
2004 | 454.1 | 441.0 | 1,346.4| -108.9 | 160.2 | 2,292.8
2005 | 493.6 | 474.9 | 1,448.1| -128.7 | 184.0 | 2,472.0
2006 | 520.0 | 496.7 | 1,556.1| -144.3 | 226.6 | 2,655.1
2007 | 547.9 | 493.7 | 1,627.9| -177.9 | 237.1 | 2,728.7
2008 | 612.4 | 522.5 | 1,780.3| -185.4 | 252.8 | 2,982.5
2009 | 656.7 | 580.8 | 2,287.8| -194.6 | 186.9 | 3,517.7
2010 | 688.9 | 658.3 | 2,110.2| -196.5 | 196.2 | 3,457.1
2011 | 699.4 | 647.7 | 2,234.8| -208.9 | 230.0 | 3,603.1
2012 | 670.5 | 615.6 | 2,258.7| -228.3 | 220.4 | 3,536.9
2013 | 625.8 | 576.4 | 2,336.3| -304.7 | 220.9 | 3,454.6
2014 | 596.4 | 582.2 | 2,375.8| -277.3 | 229.0 | 3,506.1
2015 | 583.4 | 585.3 | 2,554.9| -258.4 | 223.2 | 3,688.4
2016 | 584.8 | 600.4 | 2,664.9| -237.6 | 240.0 | 3,852.6
2017 | 590.2 | 610.0 | 2,771.8| -253.0 | 262.6 | 3,981.6