《大家论坛》红色视角：打贪兼顾经济　中国治理改革更难了
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中国新一届领导人5年前已决定把建立现代国家治理写入改革纲领中，反映出中国的治理
体制面临挑战，需要改变治理方式以适应经济规模的扩大、经济复杂度的提高，并有效管
理风险。
总体上，中国迄今依旧是依赖政治权力高度集中、经济权力分散到地方的组合来治理国家
的。但要确保这种组合稳定运作非易事。在计画经济时期，毛主席意识到对国有企业的管
理权限下放到地方，以更有利于提高生产。这在很大程度上是地方势力高过中央的工业
部，以致于纵向协调成本过大。但权力下放总是很快导致经济的混乱，以致于中央在分权
后不久就不得不再回到集中控制，如此反反复复。
地方官由中央指派　经济绩效是考核重点
在1978年之后，为推动经济的市场化，邓小平提出“放权让利”的思想，鼓励把更多的收
税权让渡给地方政府以激励他们发展经济的动力。在1980年代，这一做法很见效。不过，
中央领导人很快就发现财政过度分权的风险。在分权的安排下，中央持有的收入增加越来
越慢，中央财政收入的占比持续下降，威胁到国家控制能力。但直至1993年改变过度分权
的决心才最终下定。在当时的国务院副总理朱镕基与地方领导人的谈判后，上收更多的税
收权的安排终于取代之前的财政定额承包制。
但是，这个中央、地方财政关系改革留下的一个遗产是，在地方政府的收入比重下降的同
时，中央政府并没有校准地方政府之前承担的公共支出的比重。事实上，约80%的支出依
然由地方政府承担，该比重相比于全国收入中比重高出约30个百分点。换句话说，地方政
府在支出责任上面临非常大的预算缺口。
照理说，地方政府有跟中央政府讨价还价的足够权力，以减少所承担的过多开支，但这在
中国并没有发生。这是因为省级政府的领导人由中央提名和任命。而且从那时起，中央开
始加强对省级政府官员的控制。随后开始在官员用任机制里引入了基于经济绩效提拔官员
到上级任职的考核工具。这一做法鼓励了地方政府开展类似于锦标赛的地区竞争。注意到
这一点非常重要，它是理解中国治理体制的关键。在这个意义上，经济学家许成钢把这个
治理定义为“向地区分权的威权体制”(regionally decentralized authoritarian
system)。
分权和竞争　喜忧参半
不过，要正确评价中国的治理并不容易，这是因为分权和竞争总是喜忧参半。调动地方官
员的积极性有助于追逐、实现中央制定成长目标。但中国的治理体制中还须默认地方政府
为筹措资金、吸引投资落户本地而拥有更大的处置权力。地方官员为满足经济成长考核指
标，将资源配置到更容易产生形象工程的用途就是一个例证。
是的，中国经济成长受益于其大规模物质基础设施的持续投资，但这一激励也常常鼓励了
无效投资、威胁宏观经济的稳定。饱受批评的过度批租土地用于开发房地产市场的倾向也
是被逼无奈，因为地方政府需要筹措更多预算外的资金，来改善基础设施以吸引更多生产
性投资。
评价中国治理的另一个难题是，理解官员与商业活动之间复杂关系的逻辑。中国的官员能
干并热中推动经济成长，但也会与地方工商企业建立复杂而隐蔽的关系，两者之间存在关
联。由于地方之间的锦标赛中仅有少数官员才能在竞赛中成功被提升官职，特别是在省一
级，因而那些在竞赛中没有优势的地区和官员，便可能会考虑更多追逐个人物质利益而非
被提拔。
同时，那些隶属于地方管辖的工商业公司也希望建立与政府官员的联系，而获得保护或在
包括承包工程、获得贷款和逃避规制，以及排放标准监管等方面能被网开一面，获得特权
。
政治矿灾、反腐肃贪　让经济更乏力
加州柏克莱大学经济系教授巴丹（Pranab Bardhan）提供的资料显示，由于政治保护和与
地方政府官员的关联，导致中国的煤矿死亡事故平均是印度的大约15倍。而贾和聂（2015
）利用1995-2005的省级面板资料的研究发现，矿难发生的概率跟官商勾结具有正向关系
。大量政治关联企业的存在会妨碍市场上的公平竞争，或阻碍更有效率的企业的进入。官
商勾结也常是低效率投资，以及酿成总体金融风险主要根源。
是的，中国的经济分权从一开始就面临两难：在给予地方官员促进经济发展上的自由处置
权的同时，就面临官员普遍腐败的风险。促进和帮助地方经济增长的官员总是面临来自本
地工商企业的无数分享租金的机会。这意味着来自底层官员腐败的机会比比皆是。一旦中
央的控制不得力，腐败就蔓延起来。而控制过强，短期又对经济成长产生负面影响。
尽管腐败不利经济成长，但2013年后，中国新一届领导人加强了治党和对官员控制的力度
，并发起反腐运动，经济成长反而下降更加明显。过去几年，在反腐高压下，政府官员倾
向揽政、加剧官僚主义作风是原因之一。这说明中国的治理体制面临根本性挑战。　
体制转型　向上问责→向下问责
最高领导人呼吁，地方政府官员建立清楚的政商关系、减少官员腐败，但反腐运动也使官
员促进地方经济成长的动力明显减弱。给定官员“向上问责”的体制，若不以经济成效论
英雄，则有助于降低地方官员面临的过度投资的激励，这是积极的进步；但不利的一面是
，除非放弃“向上问责”的治理体制，否则，若经济绩效不再是考核他们表现标准，中央
如何有效考评官员、实行有效的激励？
“向上问责”几乎是中国治理的一个优点，但也是一个缺点。“向上问责”确保中央拥有
控制风险蔓延的强大能力，特别是在防止债务、金融风险演变成全面危机的情况下更是表
现突出。但鱼和熊掌不可兼得。
尽管中国领导人总是把经济和社会稳定置于最优先位置，并厌恶风险，但对经济刹车的容
忍也是有限度的。这决定了中国领导人不得不在这个治理体制的优缺点间摇摆不定。中国
2013年提出要改革现有治理方式并向现代国家治理体制转型。这无疑是正确的方向。这就
要改变官员过度依赖上级激励，并引入“向下问责”的官员制度，但这需要中国领导人重
新评估市场经济风险的性质，改革维持全面稳定的现有控制方式。