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从美国的贸易政策看中美贸易争端
暨南大学教授 长江产经研究院特约研究员
林学军
美国贸易政策分析
美国贸易政策是实现美国内外利益的工具
从经济上看，美国的贸易政策是指能直接影响美国进出口地理方向和进出口商品结构、跨
国投资的政府措施。
政府的措施以关税、配额和补贴的形式表现，这些措施对贸易产生扭曲的影响。政府也可
以通过谈判形式寻求贸易和投资的自由化。
美国贸易政策是美国经济利益的反映。但理解美国贸易政策还必须从政治的角度去看。
本杰明·科恩(Benjamin J .Cohen)认为，美国的贸易政策是一种混合体，“它是一个国
家试图影响外部经济环境的那些行动的总称”，“它也是一个国家整体外交政策的组成部
分，服务于共同的政策目标。”
RaymondJ. Ahearn（2003）认为，美国贸易政策的本质是实现美国国内外经济利益和政治
利益的工具或手段。每一项贸易政策的措施在本质上都影响着国内和对外经济和政治利益
。
这些利益归纳为四个方面：
①国内政治利益。贸易政策是在美国的制度安排下对国内有组织的利益集团通过寻求政治
、社会和经济目标的反应。
②国内经济利益。贸易政策影响着GDP的增长、通货膨胀和就业，也影响着特殊地区、产
业、工人和社区的生存。这些都是国内利益的表现形式。
③对外经济利益。美国对外贸易政策的重要内容是支持以规则为基础和以非歧视原则为核
心的多边贸易体制，多边贸易体制从长期看有利于促进全球繁荣和稳定，但在短期内也会
牺牲本国利益。
④对外政治利益。美国贸易政策服从于对外政策和国家安全目标，其中包括与美国的盟友
通过贸易政策来巩固彼此的关系。
在现实生活中，美国的国内外利益又通过以下组成的政策措施得以实现：
①国会制定的贸易法和其他宏观立法中有关贸易的内容；
②主管贸易事务的行政机构颁布的行政法规；
③贸易法庭的裁决所确立的惯例；
④与外国订立的贸易条约或行政协定，其中绝大部分是不须经过国会批准的行政协定，如
美日关于日本汽车输美自动设限协定；
⑤美国所参加的多边国际协定（如世界贸易组织或北美自由贸易协定）中的有关规则，这
是因为这些国际贸易规则与美国的国内法息息相关，两者有强烈的互动性。
事实上，由于美国的政治和贸易优势地位，国际贸易规则很大程度上是受美国影响的，而
反过来争取世界经济的立法权也一直是美国政策所追求的重要目标。
二、美国贸易政策的发展变化
由于国内和外部因素的改变，反映国内外经济和政治利益的贸易政策也发生著变化。从历
史上看，美国贸易政策是随着国内外政策目标的变化而变化的。
根据这点可以把美国贸易政策分为六个时期：1765-1815 年、1815-1934 年、1934-1962
年、1962-2001 年，“9.11 事件”以后，当前。
从这样的视角看，美国的贸易政策是不能简单地放在贸易自由主义与贸易保护主义的框架
内分析的。
1.美国独立时期（1765-1815 年）
这段时间的贸易政策主要是抵制英国货物，反抗英国殖民统治，支持法国革命，促进美国
独立和获得主权国家的地位。
2.促进出口和限制进口时期（1815-1934 年）
在这100 多年的历史中，美国贸易政策主要取向是满足国内经济和政治的需要。这些政策
包括用高关税保护美国的幼稚产业，扩大美国的出口。在这个时期美国的高关税有两个原
因，一是为了保护国内产业，二是为了扩大财政收入。
3.对外经济目标占主导地位时期（1934-1962年）
1934 年，美国国会通过了《互惠贸易协定法案》。该法案是美国第一次确立以互惠和非
歧视原则作为了美国对外贸易政策的基础，把互惠原则通过双方贸易谈判扩展到所有贸易
方，这标志着美国试图从保护贸易政策转向自由贸易政策。
美国慷慨地对西方盟国开放国内市场，却并不要求盟国对等开放，单边贸易自由化成为美
国拉拢西方盟国的“政治糖果”。
同时，美国对共产主义国家实施了出口控制政策。美国作为战后世界第一大资本主义国家
，更想通过建立国际经济新秩序，巩固资本主义国家联盟，为对付共产主义国家打基础。
在美国的努力下，若干个国家建立国际货币基金组织（IMF）和国际复兴与开发银行（简
称世界银行）后又产生了《关税与贸易总协定》（GATT）。
4.向国内利益倾斜时期（1962-2002 年）
在国际环境相对稳定，美国国内利益与外国经济矛盾突现的时候，美国的贸易政策发生了
向国内利益的倾斜。
第一，1962 年4 月，美国国会通过了《1962 年贸易扩大法案》。设置“特别贸易代表”
一职（注：1980 年改为现名），专门与其他国家谈判，要求对等开放市场。
第二，1971 年12 月，美元贬值7.8%，黄金官价从每盎司35美元提高到38美元，提高美国
出口竞争力。
第三，有选择地开放市场，1985 年，与以色列、加拿大等签订自由贸易协定。
第四，管理贸易，即政府为了自身的目的，有意识地对国际贸易进行控制或施加影响。
如：1993 年9 月克林顿总统公布了国家出口战略，确定半导体、电脑、通讯、环境保护
、咨询软件工业及服务业等高科技产业和知识密集型产业为6 大重点出口产业。
第五，多边主义、区域主义和双边主义并举，拓展美国对外贸易的空间。
第六，积极利用WTO 争端解决机制。仅1995年一年，美国就向WTO 提交了一系列的投诉。
要求贸易伙伴对等开放市场。
第七，如果不按照美国的意愿，美国就以“对等”贸易和“公平”贸易为借口，使用“
301 条款”或者“特殊301”和“超级301”，还广泛使用反倾销和反补贴等措施，以及备
受争议的《赫尔姆斯—伯顿法》和《达马托法》，保护本国的企业和市场，迫使其他国家
开放市场。
5.置国家安全为优先的时期（2001 年“9.11”至2017年）
“9.11”事件使美国把安全置于优先考虑的问题，美国积极促使发起多哈议程，推动全球
贸易的新一轮谈判。
美国的目的是把WTO 的144个成员通过贸易谈判更紧密地结合在一起，成为利益共同体，
为美国的全球反恐提供基础。
同时，布什政府展开了签署自由贸易协定（FTA）的活动，2003 年，佐立克表示，寻求与
美国签署自由贸易协定的国家必须支持美国的对外政策和安全目标。
美国以自己巨大的市场为诱饵，用开放自己的国内市场吸引外国，以此达到对外政策的目
的。
按照美国的逻辑，一些支持美国攻打伊拉克的国家被列入了美国自由贸易协定谈判的候选
名单，而另一些对美国攻打伊拉克的支持不力的国家被排除在外。
6.维护美国霸权，美国优先时期（川普上台至今）
前面几任美国总统，对华政策一直在是伙伴还是对手之间摇摆，对华战略比较模糊。
现在，随着冷战的结束，反恐战争告一段落，中国的崛起，被美国视为威胁到美国的霸主
地位。
回想冷战结束时，日本GDP是美国的三分之二，美国6万亿，日本4万亿，德国是美国的三
分之一约2万亿。
时至今日，美国17万亿，有人说是18万亿；日本5万亿，变得不足美国三分之一；德国从2
万亿到3万亿，变成不到美国的四分之一。别的国家差距就更大了。
只有一个国家使美国觉得自己“不那么伟大了”，只有一个国家在经济规模上缩小了和美
国的差距，那就是中国。
川普上台，川普的对华政策是什么？阎学通认为川普对中国的政策就是防范中国的崛起，
就是过去我们说的遏制政策。
因此，以2018年对华的贸易战为开端，川普掀开维护美国霸权，美国优先的经贸政策。
纵观美国对外贸易政策史, 可以得出三个结论：
第一、在不同的时期，美国对外贸易政策表现出的侧重点有所不同。随着国内外政治形势
的变化，美国贸易政策的重点或是朝国内经济和政治利益倾斜或是朝对外经济和政治利益
倾斜。
第二、贸易保护主义和贸易自由化都是美国利益的实现方式。
第三、由于战后美国在世界的霸权地位，美国更多从世界经济和政治的高度推行符合美国
内外政策目标的贸易政策，必须对满足国内利益和国外利益的需要进行平衡。国内外利益
驱动下的贸易政策表现为推行贸易自由主义或实行贸易保护主义。
认识美国贸易政策的本质为我们认识中美贸易存在的问题提供一种思路。
中美经贸关系中的竞争与摩擦
一、中美贸易竞争的主要焦点
中美经贸关系中的矛盾很多,但焦点问题是中美贸易中巨额逆差问题。
2016 年中方统计的对美货物贸易顺差为2540 亿美元，美方统计的对华逆差额为3660 亿
美元，贸易逆差似乎突破了川普政府所能承受的心理关口, 他们要做出强烈反应。
美国认为造成美中贸易逆差的原因主要有：人民币币值低估; 中国政府为企业尤其是出口
企业提供财政补贴; 工人恶劣的工作条件带来的低成本优势。
另外, 对于不断扩大的美国对华贸易逆差, 许多美国人相信, 这不是因为美国企业的竞争
力不足, 而主要是由于两国在市场开放上的不对称所造成的。
也就是说, 问题不在于中国向美国出口太多, 而是中国的贸易壁垒使得美国企业无法获得
应有的出口机会, 这是对美国企业的不公平贸易。
关于美国对中国巨额逆差，可以分析如下：
(1) 美国政府夸大了贸易逆差
首先，美方的统计没有记入美中服务贸易的顺差, 美国的投资银行、咨询机构在中国都有
大量赚钱的业务。按中方统计，2006 年至2016 年，美对华服务出口额由144 亿美元扩大
到869亿美元，增长5倍。2016年，美对华服务贸易顺差达到557亿美元，约是2006年的40
倍。
其次, 美国海外子公司产品有30%出口到美国, 是美国向美国出口。例如，2016年中国对
美出口汽车5.4万辆，金额11.8亿美元，主要是在华美资企业生产的汽车。美国贸易逆差
没有减去美国跨国公司海外子公司对美国的出口, 从而扩大了逆差的数额。
最后，美方未计入美国企业在中国的利润收入。根据中国商务部的统计，2015年在华美资
企业实现销售收入约5170亿美元，利润超过360亿美元。
扣除上述三个方面收入，美国的贸易逆差才能回归真实的水平。
（2）贸易进出口值存在重复计算，贸易增加值才能真实反映中美贸易逆差
随着国际产业分工的深入和范围的扩大，工业制成品的生产分工愈来愈广，生产工序不断
细化，生产链条逐渐拉长，中间产品贸易飞速发展，产品生产跨越多个国界的现象愈来愈
普遍，很多产品的价值实际上被很多国家（地区）分享，而不是仅由最终出口该产品的国
家（地区）占有，全球价值链的特征比较明显。
一项调查表明，300家销售收入超过10亿美元的跨国企业中（OECD，2013），平均51%的元
器件生产、47%的最终组装生产、46%的仓储、43%的顾客服务、39%的产品研发是在本国之
外完成的。
然而现行的国际贸易统计制度方法无法准确描述整个生产过程，只能统计产品跨境时的进
出口总值，造成了不同程度的重复计算问题，扩大或缩小了双边贸易不平衡状况，并有可
能导致贸易决策的误判和宏观经济政策抉择的失误。
特别是对于中国这一类贸易结构比较特殊的国家来说，这种重复计算问题更加严重。
例如，核算2010-2013年，以贸易总值统计每年的中美贸易顺差分别为1812亿美元、2024
亿美元、2189亿美元和2161美元，但以贸易增加值核算的中美贸易顺差分别降为788亿美
元、927亿美元、1132亿美元和1107亿美元，分别降低56%、54%、48%和49%。
(3) 中国贸易顺差反映全球价值链的分工，顺差在中国，利益在美国。
中国对美出口中有相当一部分为加工贸易。在这一贸易模式下，中国处于加工组装等全球
价值链中低端环节，美国企业则掌握了产品设计、核心零部件制造、运储和营销等全球价
值链的高附加值环节，从中获得了绝大部分利润。
以苹果手机为例，亚洲开发银行2010 年的研究结果显示，中国出口到美国的苹果手机在
美零售价为500 美元（2009年），其中中国出口组装厂只赚取6.5 美元的加工费，而
331.7美元被美国国内的设计、运输、分销等环节的企业获得。
在中国出口的纺织服装、鞋帽等商品中，美国进口商和零售商获益占到商品整体利润的
90%。
2016年，中国对美出口羽绒服3.1亿美元。其中，中档羽绒服出口均价约每件40美元，美
国市场终端销售价则在200美元左右，出口价是零售价的1/5。高档羽绒服出口均价约每件
60美元，美国市场终端销售价约500美元，出口价约是零售价的1/8。
中国企业在加工环节的获利约占产品终端售价的1%-2%，获益非常有限，美国进口商是主
要受益者。
(4) 中美贸易反映双方的经济互补和互利关系
自中国加入世贸组织以来，2016 年美对华出口比2001 年增长500%，同期美对全球出口仅
增长90%。中国已成为美许多产品的重要海外市场，其中以大宗农产品和高端制成品最为
典型。
根据中方统计，2016年，美国对华出口飞机440架，金额125亿美元；大豆3366万吨，金额
138亿美元；汽车25.5万辆，金额121亿美元；集成电路97亿美元；棉花26万吨，金额5亿
美元。
目前，中国是美国飞机、大豆的第一大出口市场，汽车、集成电路、棉花的第二大出口市
场。美国出口的62%大豆、17%汽车、15%集成电路、14%棉花，以及约25%的波音飞机都销
往中国。
美对华服务贸易长期保持顺差。按中方统计，2006年至2016年，美对华服务出口额由144
亿美元扩大到869亿美元，增长5倍。2016年，美对华服务贸易顺差达到557亿美元，约是
2006年的40 倍。
从美吸收中国投资看，根据美中关系全国委员会和荣鼎公司发布的报告，2015年，中国企
业对美投资为150亿美元。2016年，中国企业对美投资为456亿美元，相比2015年增加了两
倍。
截至2016年底，中国对美直接投资累计约1090亿美元，涵盖服务业、制造业、地产业、酒
店业、信息与通讯技术、娱乐业、金融服务等领域。
中国投资项目遍布美国46个州，分布于435个国会选区中的425个，覆蓋率近98%，为美国
内创造就业岗位超过14.1万个，其中大部分是制造业岗位。
中方当然也从中美经贸合作中获益。
根据中方统计，中美贸易额从1979年的25亿美元，增长到2016年的5243亿美元，增长209
倍。
2016年，中美双边贸易占中国整体贸易的比重为14.1%。中美产业互补性强，美国已经成
为中国许多产品重要的海外市场。
电机电器和音响设备、机械器具及零件、家具及零件、玩具游戏用品及零件、鞋靴是中国
对美出口中金额较大的产品类别。
例如，2016年，电机、电器和音响设备自华进口额占该产品美总进口额的近40%，机械、
器具及零件自华进口额占该产品美总进口额的30%（美方统计）。2016 年中国机电产品对
美出口达到2369亿美元，美国是中国机电产品第一大出口市场（中方统计）。
根据中国商务部统计，2016年，中国自美国技术进口合同1189份，合同金额96.38亿美元
，占中国技术进口合同总金额的31.36%；中国对美国技术出口合同1337份，合同金额
37.49亿美元，占中国技术出口合同总金额的15.96%。
目前，美国是中国技术进口第一大来源国、技术出口第二大目的地。
在文化贸易方面，按中国商务部统计，2016年，中国对美出口文化产品227.8亿美元。美
是中国文化产品出口第一大目的国。同时，中国企业也从承接来自美国的服务外包中受益
。2016年协议金额238.5亿美元，同比增长25.1%。
(5) 美国对华出口限制是影响贸易平衡的关键因素
尽管冷战已经结束，但是美国对华的高科技出口一直没有放松, 从80 年代秦山和大亚湾
核电站设备, 到集成电路、程控交换技术和先进机床设备等。
长期以来，美国对中国实施严格的高技术出口管制，使得很多有竞争力的美国高科技产品
不能向中国出口，双方的科技交流也受到很大影响。
2001年美对华高技术出口占中国同类产品进口的比重达16.7%，2016 年仅8.2%，这与美科
技强国地位和中美互为重要贸易伙伴现状不相称，也不利于解决美对华贸易逆差问题。
总之, 中美贸易确有顺差, 但是没有美国人夸张的那么大。
事实上是，顺差在中方,但利润在美方, 好处在双方。
其实美国完全了解中美双方贸易的实际情况, 也完全清楚当中的利益分配关系, 正是因为
这样它才会长期容忍中国的巨额顺差, 否则中美贸易关系完全会是另一番景象。
按照国际关系理论, 不对称依赖是国家权力的来源。
目前, 中国对美国市场过分依赖的状况的确对美国有利, 一是有利美国在贸易谈判中向中
国施压, 迫使中国向美国更多地开放市场; 二是在其他重大国际问题上减少中国的谈判能
力, 多投“赞成票”或“弃权票”, 不投“反对票”。
二、当前中美经贸关系摩擦和冲突的主要领域
当前美方主要在下列问题对中国发难：一是中国对美国的贸易顺差；二是中国钢铁产能过
剩对美国钢铁企业的冲击；三是中国在银行、证券、保险、文化、制造业等领域的市场开
放；四是中国侵犯美国知识产权问题；五是中国人民币汇率低估问题。
中国对美国也有以下不满：一是美国不履行《中国加入世贸组织议定书》第15条义务，在
我国加入WTO十六年后，仍然采用“替代国”价格计算中国出口企业倾销幅度的做法。二
是美国对华高科技产品的出口管制；三是美国对在美国投资的中国企业的不公平待遇；四
是美方滥用贸易救济措施。中国是遭受美国贸易救济措施数量最多的国家，自1980年至
2016年，美国共对中国产品发起262起贸易救济调查，涉案金额累计282.2亿美元。
本次川普政府发动的贸易战主要借口是解决美国与中国的贸易逆差，实质是川普打贸易战
与其“美国第一，买美国货、雇美国人”的主张一脉相承，为了实现他的“让美国再次伟
大”的承诺。
川普现在是国内问题国际化，国际问题国内化，要通过其国内法规则来赚取他国利益，这
既是利益驱动，也是为其中期选举做准备。当前美国启动301调查，其方案涉及十大领域
，包括先进信息技术产品、自动化机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备、现代轨
道交通装备、电动和其他新能源车辆、电力装备、农业机械装备、新材料、生物医药和其
他高性能医疗器械等，表面上是限制中国企业到美投资和美国对华出口，实则是剑指“中
国制造2025”，阻止中国的崛起。
针对当前中美贸易战的主要策略
1、加强国际宣传，争取国际话语权，占领国际道义的制高点
现行国际经济秩序与治理结构形成于二战后初期，是以美国和美元为核心的“中心—外围
结构”，主要治理机制包括“布雷顿森林体系”（国际货币体系）、关税和贸易总协定与
WTO（国际贸易体系）、国际货币基金组织与世界银行（全球性金融治理机构），以及“
七国集团”（国际经济政策协调机制）等。
赵江林（2017）认为现有的国际秩序有三大利益。
第一，现有的国际秩序极大地减少了各国发展的外部环境不确定性，确保各国发展一直处
于和平的环境中。
第二，现有的国际秩序为各国提供了国际发展空间，使各国能够从现有的国际秩序中获得
发展机会。
第三，现有的国际秩序为各国解决与他国的利益矛盾或冲突提供了规则、机制和平台。
但是，现在美国的做法严重违反它所建立和倡导的国际经济秩序，是一种对己有利，则用
之，对己不利，则弃之的实用主义的做法。
我们要在各种国际场合，揭露批判美国单边主义的做法，严重违反WTO的原则，以美国的
国内法处理国际贸易的争端，是一种霸权。
美国的做法对中美经济发展有害，也会损害世界各国经济的利益，破坏国际经济秩序。努
力争取国际上、美国国内理智的人士对中国的支持。还可以根据WTO的规则，对美国进行
起诉，要求WTO进行裁决。
2、扩大内需，提高创新能力，调整产业结构
首先，我国有广阔的市场，必须挖掘潜力，扩大内需。重点是开拓农村市场、西部市场，
做好扶贫工作，提高农民收入，改善农村生产、生活条件，提高农村及西部欠发达地区的
消费能力。
其次是提高我国的自主创新能力。美国对我国高科技的封锁，担心失去其技术的垄断优势
，别人越是封锁，我国更应当奋发图强，不断提高自主创新的能力，掌握发展的主动权。
最后，我国要加速产业结构的调整，压缩过剩的产能，发展新兴产业。
3、针锋相对，坚决反对美国恶劣行径
中国已成为美许多产品的重要海外市场，其中以大宗农产品和高端制成品最为典型。
据商务部统计，中国是美国飞机、大豆的第一大出口市场，汽车、集成电路、棉花的第二
大出口市场。
美国出口的62%大豆、17%汽车、15%集成电路、14%棉花，以及约25%的波音飞机都销往中
国。
因此，中国可以有针对性对进行反击，例如，对等地提高美国某些产品的进口关税，决不
能让美国得逞。
4、加强与世界其他国家，尤其是“一带一路”沿线国家的经济合作
中国应当扩大经济合作的伙伴和朋友圈，尤其是与我国周边国家加强经贸合作。
通过经济合作，一是努力开拓中国商品的市场，增加出口；二是在经济合作中构筑中国的
全球价值链，鼓励有实力的企业优化全球资源配置，到海外投资经营；三是在对外经济合
作中扩大人民币的结算、投资，在中亚、东盟形成境外“人民币走廊”，推动人民币国际
化进程。
5、防范金融风险，保持人民币币值稳定
2017年11月，中国持有的美国国债总额降至1.18万亿美元，是美国最大的债主。有些人认
为，中国所持美国国债也可以是反击的手段。
但问题是，美元是世界的主要货币。美国“老资格”政治家基辛格的话一针见血：“谁控
制了货币，谁就控制了整个世界”。
因此，中美事实上已形成了经济恐怖均衡。世界已经自觉或不自觉地陷入到所谓的“美元
陷阱”中——如果主要债主大幅抛售所持有的美国国债，甚至哪怕只是表达出抛售意愿，
这些国家的本币兑美元就会受此影响而下跌。
此种情况将迫使这些国家干预汇市，买入美元来保护出口商的利益。换言之，这个“陷阱
”的存在，使这些央行不得不继续将美元投资到美国国债中。
中国虽然是美国最大的债权国，美国既有的“鲁宾主义”已经暗含着“耍赖”的逻辑
毕业于哈佛大学的鲁宾在众多经济学家之中显得有点另类——他相信，实力可以改变规则
。在他看来，尽管债权债务关系是确认的事实，但如果发生债务违约，需要承担责任的不
仅仅是借钱人，债主也脱不了干系。
说白了，美国要是有一天还不起钱，中国也不要怪美国不守信用。对于川普政府一再祭出
的“美国优先”大旗，以及为了达到目的不择手段的做法，中国决不可麻痺大意。
因此，中国首先要加速推进人民币国际化的进程，稳定人民币汇率，减少对美元的依赖；
其次，增加对外投资，减少美国国债，防范由于美国国债带来的风险；其三，掌握国际大
宗产品的话语权，争夺铁矿石、石油和黄金等大宗商品定价权，提升人民币在全球供应链
的定价主动权。
6、开放谈判大门，避免两败俱伤
中美两国贸易依存度比较高，双方互为重要的贸易伙伴，是全球第一、第二大的经济体，
两虎相斗，必有一伤，因此，也要尽量避免两大经济体直接对撞，这是中美两国之幸，也
是世界各国之幸。反击要有理有节，斗争要讲究策略，通过谈判解决贸易争端，维护自身
利益，也是一种好方法。
结 论
中美之间这次贸易战，借口是解决美国对中国的贸易逆差，其实质在于美国防范中国的崛
起，维护其世界霸主的地位。这种斗争是迟早都要到来的，而且随着中国国力的壮大，这
种斗争会日趋激烈。守成的大国会尽一切努力阻止挑战者夺取其大位，无原则地妥协、退
让是不可能解决问题。这种斗争实际上是解决旧的国际经济秩序中不公平、不平等的问题
，通过斗争，才能建立新的国际经济秩序，构筑人类命运共同体。
参考文献
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