南海仲裁之后，北京还能牵制东协多久？
http://global.udn.com/global_vision/story/8663/1853240
南海仲裁公布以来，中国一如事先预料完全不打算遵守仲裁，而菲律宾新总统杜特蒂虽然
在竞选期间，不断表达愿意在南海议题上与中国重新展开谈判的温和立场，但平心而论，
菲律宾固然在仲裁中大获全胜，但反而增加了日后与中国进一步启动双边对话的困难，除
非两者其一或双方愿意在立场上让步。
这样的观察，可由菲律宾外交部在仲裁公布后的各项发言得到证实，其不断强调必以仲裁
作为与中国谈判的基础，否则绝不谈判。菲律宾外长雅赛（Perfecto Yasay）甚至说，他
在于蒙古举办的第11届亚欧会议（7月15日至16日）上丝毫不畏惧中国外长王毅与中国总
理李克强关于抛弃仲裁才能谈判，否则将走向对立的威胁，坚持不能违反菲律宾宪法与国
家利益。
但是据19日访问菲律宾总统府的美国联邦参议员墨菲（Christopher Murphy）所述，杜特
蒂也承诺在南海议题上不进行协商。美国国务卿凯瑞即将在7月26与27日访问菲律宾，与
杜特蒂及雅赛见面，据称将探讨与菲律宾新政府的“全面合作”事宜，届时当可更进一步
确认菲律宾的态度以及外交路线主轴。
有趣的是，东南亚国协（ASEAN）迄今对于仲裁完全没有发表任何共同声明。东协10个成
员国当中有5个卷入南海争端，但除菲律宾外，没有其他任何成员国表示支持仲裁。其中
，尽管越南与中国在南海的主权冲突也相当激烈，也有西方媒体在仲裁发布后报导称，越
南将继菲律宾之后也提出仲裁，但越南对仲裁的处理非常小心谨慎，外交部在第一时间的
表态说法是“欢迎”仲裁结果，并表示支持和平解决国际争端，未如菲律宾那样直接提到
是否要求中国应执行仲裁，仅要求中国停止在南海侵犯越南主权的行动。
这一差异也表现于亚欧会议上。据日本共同社报导，菲律宾外长亚赛与日本首相安倍晋三
对中国应遵从仲裁有共识，但越南总理阮春福仅对安倍表示，遵守海洋法治原则有助于区
域安全及稳定。多数东协成员国大都仅呼吁遵守国际法，勿采取武力，并未发表对仲裁本
身的评论，也未表达对仲裁支持与否。马来西亚、新加坡，以及东协最大成员国，同时也
与中国在南海有主权争端的印尼就是如此。
▎中国六亿金援肝胆相照，柬埔寨立场摇摆
东协各国的反应以柬埔寨最具戏剧性。在仲裁发布的7月12日当晚，柬埔寨首相洪森立即
表示，这项裁决出自“政治动机”，因为某些地区外部势力试图集结力量反对中国，为东
协和地区和平带来负面影响，柬埔寨不但不会支持，还要敦促这些国家停止干预南海问题
。据说，洪森甚至当着日本驻柬埔寨大使的面，痛批日本介入南海议题“搞鬼”。
接下来在15日，洪森在亚欧会议与中国总理李克强会面时上演了极为感人肺腑的“肝胆相
照”桥段——据新华社报导，洪森对李克强说，柬中两国是“肝胆相照”的好朋友和全面
战略合作的好伙伴，柬方将发展对华关系置于对外政策的优先地位，愿全力推动柬中友好
合作关系向前发展。不过，见诸外国媒体而中国媒体没有（或不愿）报导的是，李克强在
与洪森见面时承诺了六亿美金的无偿援助，似乎暗示这是对柬埔寨在南海问题上的“谢礼
”。
然而，这“感人”的一幕在隔日迅速变调。据日本产经新闻报导，洪森在16日与日本首相
安倍晋三见面时表示，完全理解安倍依照国际法和平解决南海争端的主张，并说柬埔寨在
今年稍后举行的东协外长会议上将为促进中国与东协在南海议题上达成共识尽力。据说洪
森还对安倍表示，永远不会忘记赤柬政权被推翻时，是日本最先派出维和人员到柬埔寨，
因此柬埔寨决定全面支持安倍为世界和平提出的主张，还希望日本能够在联合国体制下发
挥更多作用。
洪森变脸之快，中国媒体哑口无言，只好自我解嘲说，其实洪森在与李克强会面时就已经
透露口风了，因为当李克强说“中方将继续致力于同直接当事国通过谈判协商解决争议，
同东盟国家一道维护南海地区和平稳定与航行自由”时，洪森只是冷冷地回答：“继续坚
持客观公正立场，支持直接当事国通过对话协商解决具体争议。柬方愿同各方致力于维护
东盟与中国友好合作的大局”，完全没有表达对六亿美元金主的一丝支持。中国的文字狱
如此盛行，但中国媒体却敢于作这种暗批李总理没有看出洪森的狡诈的危险分析，莫非是
暗示李克强将不久于其位。
▎北京施压，牵制东协？
焦点拉回来东协，据法国国际广播电台等媒体引述东协官员的消息称，东协外交官私底下
将内部意见分裂原因，不意外地归咎于北京的压力，特别是中国运用对柬埔寨以及轮值主
席国老挝的影响力，让本来已经准备好的对仲裁的声明无法发表。报导称，据说有部分东
协国家对中国这种一再干预东协内部事务的做法感到愤怒，私下透露说如果北京再继续这
样分裂东协的话，将可能会把东协彻底推向“另外一边”。
我们不否认中国确实经常在南海议题向东协施压，这早已不是新闻。因此将东协不团结的
原因归咎于中国实在是非常简单与方便的作法。据称，在7月24日举行的东协外长会议，
又再度因为柬埔寨坚持要求不要在联合公报中提及南海仲裁，因此出现东协外长会议召开
49年以来第二度无法发表联合公报的情形，上次是也是2012年，两次都是因为柬埔寨称不
应提及南海议题而破局。
不过，关注东亚的国际关系学者大多同意，东协长期以来玩弄引入各大国势力以形成一种
“平衡”局面，让东南亚既不会受到某一大国独霸的宰制，同时也能提升东协自己在大国
棋局里的重要性。有些学者将这种作法称为“避险”（hedging），也有些学者如澳洲的
Evelyn Goh，称之为“间接平衡”（Indirect Balance），还有一些人认为是“软平衡”
（Soft Balance）。无论名称为何，都是用不同的概念描述同一件事情。故若上述报导为
真，则暗示东协与其成员国长期奉行的外交路线将出现彻底的变化：“选边站”，而这个
“边”是谁不言而喻。
作者认为，从东协各成员国对南海仲裁的态度而言，这样的事情至少在近期之内很难发生
。菲律宾以外的东协国家对仲裁保持谨慎与不言及是否支持或反对的态度，乃是认为仲裁
将所有南沙岛礁判定不符合《联合国海洋法公约》（UNCLOS）岛屿资格的作法，固然有试
图消除各声索国在南沙的主权争端，避免争端擦枪走火升级为武装冲突的苦心，但也不可
否认其在确立了南海的航行自由（这仍是人类迄今对海洋的最主要使用方式）能够不受沿
海国主权声索的干扰之余，也损及南海沿岸国的主权主张。
▎中小型滨海国家的进击
那么，东协与其成员国在仲裁公布之后将走向何方？学者Rolf Tamnes主张，力量弱小的
滨海国家在大国竞争中的政策选项主要有三：（一）加入一个集体或双边联盟；（二）与
更强大的国家或联盟发展功能性的连结，可能借此获得来自对方间接、非正式，或默示的
安全保证；（三）可选择不结盟与中立，在国际权力平衡中，利用其重要的战略价值与地
位牟利。
然而，Tamnes的观点源自于西方国际关系学界传统的安全威胁导向，忽略了在国际海洋政
治中，两强之外的中小国家是有可能组成第三方联盟，以更主动的方式维护自己的利益。
我们不妨先回顾作者此前发表的“航向自由：海洋自由原则与欧洲海洋政治”一文所讨论
的欧洲海洋政治个案。我们可将滨海国家依照是否有能力在海洋战争中建立制海权，大致
分为三大类以方便讨论——具备在全球冲突中掌握制海权的海洋霸权，在18与19世纪的欧
洲为英国，第二次世界大战后为美国；希望阻止海洋霸权支配整个体系的海洋，或至少控
制本身所处区域的海洋，以防海洋霸权威胁本身利益的大陆海军强国，在欧洲传统上为法
国，俄罗斯与德国在19世纪后期先后加入，亚洲则是日本帝国（盖其国家战略方向为陆军
而非海军支配）；无力与上述两类强国争夺制海权，不直接涉入海洋战略竞争，希望海上
利益不会遭到其他海洋强国侵害的中小型滨海国家。
海洋政治是这三类国家对海洋控制与海洋自由互动的产物，欧洲的武装中立同盟与1856年
巴黎宣言等个案，是中小型滨海国家在海洋冲突中主动联手对抗霸权，其选择这么做的主
要原因在于争霸中的两大国（阵营）均在战争中危害其海洋利益，唯有联合起来采取中立
行动才能让争霸中的双方强权正视其他国家的权利，借此保卫本身的海上利益。
如“航向自由：海洋自由原则与欧洲海洋政治”一文中所言，第一次世界大战前的欧洲/
大西洋海洋政治的焦点在于战时中立制度是否得到遵守，除了将海洋自由视为基本国策的
美国以外，在欧洲可说对海洋控制力越强的国家越反对完全的海洋自由，希望增加交战国
对敌国与中立国的战时拿捕权利。
反之，第二次世界大战后由于领海、专属经济区等概念的发展，以及众多新兴国家畏惧传
统西方海军强国再度威胁其政治独立与国家主权，终于在《联合国海洋法公约》中确立了
“陆地支配海洋”的法律原则，在以往属于公海之处画出较传统3海浬领海更为宽阔的12
海浬领海，以及新出现的专属经济区制度，虽然仍以无害通行权与过境通行权来保障航行
自由，以达成航行自由与中小型滨海国的安全与主权的平衡，但争论却反过来——越能控
制海洋的国家越希望尽可能减少对航行自由的限制。而立场夹在争论光谱中间的，就是那
些想要挑战海洋霸权的地位，但实力仍不足的国家。他们在使用国际规范限制既有海洋霸
权的力量上，与中小型国家有共同利益；但在追求成为新霸权的道路上又希望能尽量不受
规范的限制。
中国在这方面是一个好例子。其外交部屡次表示，美国所谓的“航行自由”绝非军舰到处
航行的“横行自由”，并说许多国家在这点上与中国的意见相同，其原因在于美国的“航
行自由方案”与包含东协许多成员国在内的许多中小型滨海国家的海洋权益主张针锋相对
，被视为有损主权，甚至危害国家安全。不过问题也正在此：即使双方都共同反对美国、
日本与其他西方海上强国的航行自由原则，却未必会因此走向合作。
▎绕过东协，美中以外的第三方力量
《左传》说得好：“无与同好，谁与同恶？”如果推翻共同敌人之后成立的新秩序，不能
使利益雨露均霑，反而因此塑造出新霸权，对弱者造成危害，那为何要推翻既有的秩序呢
？因此尽管东协许多滨海成员国的海洋主权主张与中国同样受到美国“航行自由方案”的
挑战，但假使东协为了反对美国而与中国联手将美国挤压出东亚，其海洋主权与海上权益
反而将受到中国更大的威胁，不可能因此得到更好的保护。
但是，东协也不会为了打击中国，而按照美国的要求放弃本身的海洋权益声索，以便与美
国更进一步联合起来。由这次大多数东协成员国对南海仲裁不发表支持或反对的立场，仅
模糊地强调须依照国际法与海洋法解决争端的重要性，即可看出端倪。本文认为，与中国
在南海有主权争端的东协成员国，未来如果要避免中国抓住东协的“一致决”机制弱点，
而持续利用柬埔寨等国家瘫痪东协的共同对外行动决策，或许会仿效18世纪欧洲海洋政治
的武装中立，进一步发展彼此的战略合作，在南海议题形成独立于美国、中国之外的第三
方力量，同时提升本身的海上力量，以加强中立的可信度。
东协成员国武装中立作为可以菲律宾与越南在2015年建立彼此的战略伙伴关系为开端，当
时两国宣誓将在军事领域密切合作，包括推动海军联合巡逻、训练与演习等的作为，已经
具备雏形，有别于单纯的不结盟或左右逢源之举。
而在南海仲裁公布之后，类似菲越战略伙伴关系之类，绕过东协本身的作为显得更为重要
。仲裁结果实要求各方的声索必须强化法律依据论述，并针对争端展开协商。而在中国不
愿意接受仲裁、美国未来极可能强化介入的前景之下，东协再无整合性的作为将日趋受制
于美中霸权竞争的框架。
为了避免中国不断利用柬埔寨与老挝，有时还包括缅甸与文莱等其他与中国关系较为密切
的东协成员国来对东协的整体决策进行牵制，如果能另外仿效菲越战略伙伴关系，在南海
问题上组织规模更大的多边战略伙伴关系，或许亦不失为另一条路。
不过，菲越战略伙伴关系奠基于菲律宾总统艾奎诺三世，因此菲律宾新政府的态度与方向
未来将极为关键。据中国官媒环球时报报导，杜特蒂于7月22日曾暗示，愿意接纳菲律宾
前钱总统罗慕斯的建议，搁置仲裁结果，以换取中国帮助菲律宾南部的经济发展。但杜特
蒂本人在25日的首次国情咨文中却宣示，强烈支持和尊重南海仲裁的结果，表示这对和平
解决南海争端大有帮助。显然菲律宾方面还是有所保留。再者且杜特蒂为激烈的民族主义
者，是否会在往后的五年任期中完全接纳这一路线也不无疑问。未来菲律宾新政府的路线
仍有待观察。而类似构想的另一个重点的是印尼，该国在仲裁发布后宣布将加强与中国的
“九段线”有所重叠的纳土纳群岛的防卫，包括部署F-16战机，以预防近来和中国在该处
海域的海洋执法纠纷升温。这一决策似乎可视为印尼总统佐科威在2014年竞选期间，提出
的海洋大国发展蓝图的其中一步。
佐科威当时除了提出以经济面向为主的全球“海事轴心”（maritime axis）目标之外，
其对于印尼的海洋安全也包括对抗外来入侵与投射印尼的海军力量，因此未来是否会借此
机会在东协内进一步提出整合计划，也值得后续观察。当然，包括菲律宾在内，东协也不
会停止与中国的各种谈判、协商、对话。上述分析有多少能实现、会发展到何种程度，端
视中国未来南海政策的走向，东协各国将相应提升安全上的战略合作程度。
自然，如果东协成员国在南海议题上采取武装中立提升战略合作，最直接后果就是投入南
海区域的军事力量将进一步提升。作者在“航向自由：海洋自由原则与欧洲海洋政治”与
“日德兰海战百年祭：铁与血之外德意志的海洋自由”等两篇文章中，曾指出欧洲海洋政
治固然确立了以1856年巴黎宣言为基础的新海洋规范，但若各海洋强国不愿意遵守，最终
仍将重启海洋军备竞赛。
既然中国已经宣示不会遵守南海仲裁，并将实施填海造陆、增强海上力量，若一如作者在
“南海仲裁后中国怎么走：“风险理论”之路不回头”一文中所言，中国自2014年以来在
南海的行动主要是为了刻意提升冲突局势，迫使美国最终接纳其提出的“中美新型大国关
系”框架，并且在仲裁公布之后持续升高局势，那么美国于可预见的未来将不会减缓其“
重返亚洲”，这使美国（某种程度来说也包括日本）仍将是阻止中国进一步在东南亚巩固
区域势力的主要角色。
而东协各国为了提高武装中立的可信度，也会将在军事上保持与区域外强国的密切合作。
越多中立大国加入，海洋政治的武装中立越能发挥力量。不过军事方面，实力有限的东协
各国并非投入与中国的军备竞赛，而会重点投资能够在南海这个相对狭小的海域中，阻止
中国有效发挥其庞大海上力量的武器，主要包括反舰飞弹、战机、柴电潜舰等，以强化能
够吓阻中国的物质力量。
美国与日本固然是东协重要的合作对象，特别是在增强东协各国的战机与水面舰队的力量
方面，但为了避免失去武装中立的意义，不涉入南海争端，却同样对南海的航行自由有重
要利益，不支持中国在南海立场的俄罗斯、欧盟、印度等区域外大国注1亦将成为东协在
军事上重要的合作对象。例如，俄罗斯与印度已经在今年6月初决定售予其在东南亚的长
期盟友越南新式的“布拉莫斯”（BrahMos）超音速反舰飞弹，可由越南空军的Su-30战机
与海军的基洛级（Kilo）潜舰发射，据称菲律宾、马来西亚、泰国、新加坡等东南亚国家
也有意引进，类似的军售案在未来应会持续出现。
▎备注
注1：
俄罗斯与印度都被中国“宣布”支持其在南海问题的立场，但该两国在仲裁公布前后的外
交用语很精明地避开对仲裁是否支持的文字，并且支持透过多边谈判架构与联合国海洋法
公约来解决包括航行自由在内的南海问题，这些立场都与中国否定仲裁合法性、坚持争端
当事国双边谈判、南海争端不包括航行自由仅限于领土等立场相左。