世界卫生组织（WHO）在本周三举行了为期两天的紧急事件委员会视讯会议，
讨论西非的伊波拉疫情是否构成“国际关注的紧急公共卫生事件”。
昨天WHO做出决定，宣布西非的伊波拉疫情是“国际关注的紧急公共卫生事件”。
可能有板友觉得疑惑：伊波拉疫情当然是国际关注的紧急公卫事件，这还需要讨论哦？
然而这个用语不能只从字面的意思去解释，它其实是一个术语：
┌────────────────────────────────────┐
│“国际关注的紧急公共卫生事件”是指根据本条例规定所确定的不寻常的事件： │
│ 1. 通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险；以及 │
│ 2. 可能需要采取一致的国际应对措施。 │
└───────────────────《国际卫生条例》第1.1条 （定义）─┘
条文中所称“根据本条例规定所确定”，是指《国际卫生条例》（IHR）里的程序：
由WHO总干事与当事国磋商，召开紧急事件委员会会议讨论，再由WHO总干事做最终决定。
那么回到前面的问题：西非的伊波拉疫情理所当然是国际关注的紧急公卫事件，
为什么多此一举，要费事讨论两天，作出一个大家早就知道的公告呢？
原因在于，这将会改变WHO这个国际制度和各缔约国的权责。
国家主权与国际防疫制度的问题
从出现国界而感染源开始跨国境流动，疾病就成了国际事务，也有了国家间合作的需求。
十九世纪对于传染病控管的国际制度以尽可能不侵犯民族国家的主权为原则。
1851年第一次国际卫生会议中协议了国家在疾病通报上相互合作。
国家约定互相通报三种传染病：霍乱、黄热病和鼠疫，
这三种疾病被认为是透过海上贸易传入欧洲的“亚洲疾病”。
相较于这三种外来的传染病，
流行于欧洲本土的疟疾则被排除而不用通报，这是为了避免影响欧洲国家的主权行使。
另外国家主权也表现在边境管制上，国家可以要求入境人员出示健康证明，
每个国家所要求的应检疫的疾病、措施和文件也未必相同。
这种尊重国家主权的原则，也影响了早期WHO的定位。
观察WHO的组织法，可以知道一开始WHO被界定为“协调者”的角色。
国家具有制定国内公卫政策与法规的主权权利，国家也有促进国民卫生和健康的责任。
WHO只在各国间进行合作协调，并适时给予协助而已。
这种强调主权的观点，涉及到各国不同的政策思考。
以资讯通报来说：
┌────────────────────────────────────┐
│散布有关传染病流行疫情之谣言或传播不实之流行疫情消息，足以生损害于公众或│
│他人者，科新台币50万元以下罚金。 │
└────────────────────────《传染病防治法》第63条─┘
绝大多数的国家都会对传染病、气象这一类的资讯进行管制。
假设WHO得以不经由国家同意，任意发布特定国家的疫情资讯、给予贸易或旅游警示。
除了造成社会恐慌、金融市场受心理因素影响而重创外，
国家也会受到强大的民间压力：旅游业者、猪农鸡农都表示不满。
万一后来发现是虚惊一场，或者疫情早已趋缓而WHO过晚解除警示，
国家在期间与后续的经贸损失都不是WHO所能赔偿的。
全球公卫治理
前面强调国家主权的国际防疫观念到后来产生了很大的变化，
可以从2003年的联合国大会决议中看到转变的原因和方向： (A/RES/58/3)
1. 全球化贸易和与日俱增的国际旅行增加了传染病在世界传播的风险。
2. SARS的影响。
3. 认为疾病防制需要国际加强合作，而防制规模可能超出某些国家本身的能力。
4. 认为WHO具备专门知识并可发挥功能
5. WHO可以跟民营公司和NGO合作，加强全球公卫能力建设。
这一份决议鼓吹了《国际卫生条例》（IHR）进行修正。
2005年新版的IHR大幅提高了WHO的权能，
WHO从早期的“协调者”转变为全球公卫治理的“控管者”。
IHR规定各缔约国必须设置与WHO连络的对口单位，并负有向WHO通报的义务：
1.天花
2.野生株引起的小儿麻痺 （这些疾病应当向WHO通报） ┌─┐
3.新亚型的流感 ──────────────────────→│ │
4.SARS │向│
│Ｗ│
1.霍乱 （应依四项标准判断是否构成 │Ｈ│
2.肺鼠疫 国际关注的紧急公共卫生事件） │Ｏ│
3.黄热病 1.事件的公卫影响是否严重？ │报│
4.病毒性出血热（ex.伊波拉） ─→ 2.事件是否不寻常或意外？ │告│
5.西尼罗热 3.是否有国际传播的严重风险？ │ │
6.其他引起国家区域关注的疾病 4.是否有限制国际旅行或贸易的 │ │
（ex.登革热） 严重风险？ ──→│ │
└─┘
不属于上列两栏，原因或起源不─→ （上列四项标准符合任两项即应
明，而可能引起国际关注的事件 通报WHO，否则不予报告）
（详见IHR附件2）
除了国家就发生在本国领土内的事件向WHO通报外，
WHO还可以使用国家政府以外来源的报告，譬如第三国、民营医疗机构或NGO，
国家与WHO双方应就这些报告进行核实。
在此值得注意的是，纳入私部门与第三部门反映了前述全球公卫治理的观念，
但同时也减弱了国家垄断及隐匿公卫资讯的能力，这是对国家主权的挑战。
国际关注的紧急公共卫生事件
依IHR的规定，一般来说，WHO不能将国家所通报的资讯广泛提供给其他缔约国，
但是构成国际关注的紧急公卫事件是例外之一。
前面曾经提过，WHO与当事国磋商后举行紧急事件委员会会议，确定一个国际紧急事件，
这将会改变WHO与缔约国的权责。
首先，若确定正在发生国际紧急公卫事件，WHO得通报其他缔约国或相关的IGO。
若相关资讯已经公开，而且必须宣传权威的资讯，WHO也可向公众公开以免恐慌。
另外，WHO得就紧急事件向所有缔约国发布临时建议：
包括各缔约国对人员、货物、交通等方面的卫生措施。
譬如，板友可能在最近新闻中看到类似这样的句子：
“根据目前就这一事件获得的资讯，WHO尚不建议对○○国家实施旅行或贸易限制。”
换句话说WHO对各国边境防疫进行建议，
也防止各国额外管制边境而对旅行和贸易造成不必要的干扰。
有些研究制度的国际关系学者相信，
一个国际制度在创立之后本身即具备存续发展的能力，未必依附在会员国的意志之下。
也就是说国际制度有可能反过来型塑国家的行为，成为国际关系中的独立变项。
国家基于疾病管制的需求，合作设立了国际公卫制度。
之后WHO的职能不断扩大，从协调者到控管者，对缔约国的行为设定了许多标准规则。
这个过程说明了前述国际制度的变化。
通常一个国家在面对战争、重大灾害或经济萧条的时候，行政权会随之扩张。
在国际间也适用同样的逻辑，SARS疫情使得国际社会在之后强化了WHO的功能。
提供国际援助
而西非伊波拉疫情的防疫困难在于缺乏有效的治疗方法，因此主要的防疫措施就是隔离。
据日前WHO总干事的说法，目前受疫情影响的国家并不具备控制此等复杂疫情的能力。
因此宣布“国际关注的公共卫生紧急事件”用意也在于对其他国家示警，
为了阻止伊波拉疫情在国际间进一步传播，
需要国际对发展中国家提供支援，投入资金、专业医疗人员和物资。
换句话说，WHO宣布一个“国际关注的紧急公共卫生事件”除了设定权责义务之外，
也许最终还是可以回到字面上的意义：呼吁国际关注。