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独立评论＠天下 OURs都市改革组织 廖庭辉
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新公布的“囤房税2.0”为何无效？课征“特别税”才是解方
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7月6日，财政部公布“房屋税差别税率2.0方案”，并被媒体称为“囤房税2.0改革”，修
正重点主要是将目前的“非自住住宅”（第四户以上）[1] 的房屋税率区间，由“1.5%～
3.6%”提高为“2%～4.8%”。
同时，由于过去地方政府可以自行决定是否设定差别税率[2] ，目前全国22县市中，仅10
个县市采取差别税率。财政部版也将要求地方政府“必须”设定差别税率。
但这次的“囤房税2.0”，能够有效达成政策目的吗？又可能产生哪些新的问题？过去政
府屡屡反对囤房税，为何这次风向丕变呢？
笔者认为，财政部目前提出的内容仍难以突破既有版本的限制，几乎不可能产生实质的政
策效果，政治意图远大于改革意图，甚至部分内容在未经深思熟虑下，对租屋市场可能将
产生负面效应。
过去屡次反对囤房税，现在却突然政策大转弯
事实上，针对台湾严重的囤房空屋问题，2019年便已经有民众在公共政策网络参与平台提
案表示“应课征空屋税”，2020年亦有“第三户房产开始强制课征囤房税”的提案，且非
常迅速达到5千人次的附议并成案。
与此同时，2019年起OURs也积极倡议囤房税，盘点与汇整了台湾囤房空屋严重等现况，并
屡次参加公听会等表达意见。除要求政府“真实揭露台湾有无囤房现象的数据”，更提出
许多囤房税的设计概念方案。
而财政部对民众与OURs的倡议，回应均是“窒碍难行，不予参采”，并在2021年的“政府
实施房地合一税及是否推动囤房税之政策评估公听会”中，表示“现行税制已具备囤房税
机制，各地方政府已可就持有多屋者订定差别税率”，并认为依据韩国经验，“加重持有
税抑制房价及囤房之效果不彰”，甚至表示“囤房税将可能影响78万租户”，并经OURs数
据检核证明为假。
财政部虽在公听会要求下承诺进行囤房税修法评估，但直至2022年，其评估仍表示“全台
仅台北市赞成调高囤房税率，其余21县市皆表态反对”，持续推托改革。
内政部则是于2020年发布“数据显示台湾囤房问题有限，整体趋势朝向均衡”新闻稿（现
已删除），认为“既有空屋有58.2%是一屋者所有，只有7%是多屋者所有”，并表示“囤
房税对空屋率的影响并不显著”。由于“空屋多为一屋者所有”明显违背常理，而后经
OURs数据检核，证明内政部认定与空屋计算方式严重失真。
因此，政府3年来均强烈抗拒囤房或空屋税的改革要求，认为是“无效改革”。而在大选
将近，诉求“居住正义”的716游行前夕却忽然180度转弯，过去的推托之词、反对意见便
一瞬间都消失了，其政治考量显然远大于政策专业考量。
居住现状：囤房空屋更多、房价租金更贵
退一万步说，即便政府是迫于民意或选票压力，作了“毫无必要”的改革，但若人民普遍
认为这些问题并不严重，压力又从何而来？因此在回答“囤房税的政策目标与制度设计”
前，必须先厘清空屋囤房现况。
首先，台湾目前的住宅存量约为922.8万宅，而2020年普查空闲住宅数约为117.5万宅（已
排除“偶尔自住”的空屋[3] ）；若计入年度差异的误差，空屋率保守估计约为12%，差
不多每8间住宅，就有1间空置。
而这些空屋实际上并不如某些论者所言，都是以“偏乡”、“老厝”为主。在分布方面，
由于六都多范围辽阔，内部各区城乡差异颇大，应以“乡镇市区”为单位观察较为准确。
2017年空屋数最高的3大乡镇市区为“中坜区”、“新竹市”、“桃园区”，均为都会人
口密集地区，而非偏乡。
而在屋龄方面，依据内政部统计，屋龄“未满5年”的新宅空屋率高达37.2%，且多屋者的
新宅空屋率更高，持有10房以上者，手中5年以内的新宅，空屋率甚至高达62%。
而若是观察囤房现象，则有严重的“房产集中化趋势”。持有超过3房的人数，从2015年6
月的33.6万人，攀升至2021年6月的50.2万人；2015年至2020年台湾“新建”的住宅，则
有过半为非自住（多屋）家户持有。
与此同时，台湾近年房价与租金又同时飙涨。2016至2021年，国泰房价指数上涨45.35%，
信义房价指数上涨32.29%[4] ，连内政部相对保守的住宅价格指数都上涨了18.30%。而同
时期房租则上涨28.83% [5] 。
综上所述，台湾近年来的住宅困境图像便是“房价房租飙涨，居住负担更大，一堆住宅无
人住，多屋族房产更多”。而今年为中央政府竞选关键年份，人民开始检讨与反思当前政
府执政成效，加上近期游行声势逐渐壮大，政府自然感受到压力“被迫”进行改革。
财政部的版本，会面对哪些困境？
在上述问题下，囤房税是否有效的最重要评估指标，应为“能否有效改变住宅空置使用状
态”。而以目前财政部版本调高《房屋税条例》税率区间的方式，完全无法达成。
首先，是“目前现行房屋税制的困境，财政部版本仍然没有解决”。这可以分为以下四点
：
第一，房屋税的计算方式为“税基乘税率”，税基评定则是地方政府的权责。在税基普遍
过低的状况下，略微调升税率效果极微小，根本难以达成改变使用状态的目标。
看看数据：2022年有7个县市（桃园市、台中市、台南市、高雄市、新竹县、屏东县、新
竹市）开始征收房屋税差异税率，合计受影响的约有25.27万户，税额增加12.59亿元。换
言之，7县市平均每位囤房大户，今年房屋税多付了将近5,000元。请问，买得起3间以上
房屋的人，会因为每年要多缴5,000元的税，就有动力去改变使用状态吗？
而本次财政部版本预估，将有36万户会增加税赋，增加的税收粗估为新台币26亿元，等于
每户多负担约7,200元。5,000元对大户来说不够，难道7,200就可以推动大户们把住宅出
售或出租？
第二，虽然财政部本次修法预计要求地方政府“必须”设定差别税率，但地方政府仍可以
透过许多“技术手段”抵制或阳奉阴违，例如透过修法技术，把需要课征差别税率的门槛
拉高。
举个例子，宜兰县的差别税率为“非自住2户以下每户1.5%，3户以上7户以下每户2%，8户
以上每户3.6%”。但2018年宜兰县持有8户以上的多屋家户仅有71户，打击面被大幅缩小
。台南市版本也有类似状况，适用最高3.6%税率的“非自住6户以上”家户，仅占台南非
自住家户的1.12%。
而即便《房屋税条例》修法，也需要地方议会同步修正自治条例才能实施，地方议会大可
技术性拖延修法进程，“没共识”、“开不成”个3、5年，而财政部完全无计可施。
第三，中央想修改法令改革当好人，实际加税的“坏人角色”都推给地方，届时又将陷入
中央与地方互踢皮球或延宕等争议（如上述提及的21县市皆表态反对提高税率上限），并
可能造成许多回调、退步的风险。
如新北市、新竹县皆有“税率回调”等退步情形。新北市在2018年选举结束后，随即把非
自住住宅税率从2.4%降为1.5%，并延续至今；2017年新竹县议会亦把非自住住宅税率从
2.5%修正为1.6%。台北市也曾经在2018年增加将建商囤房税加入“宽限3年”，直至2021
年才改进为1年。
最后，则是财政部版本可能造成的新问题。由于财政部将“出租且申报所得达租金标准”
改为“1.5～2.4%”，看似较原有的“1.5%～3.6%”低，但由于必须进行差别税率，因此
不少“多屋族房东”的税负将较原本提升。由于台湾有非常严重的租屋黑市问题，有7至9
成的房东都伪装自用以逃漏出租相关税负。在此情形下，逃漏税的房东将更有动机逃避增
加的税负，反而造成租屋黑市更严重；而诚实缴税的房东，则很有可能把增加的税负直接
转嫁给房客，造成租屋族负担更大。
因此，目前财政部与各地方政府的所谓“囤房税”，笔者认为根本不够格称为囤房税，完
全无法达成“去除既有囤房空屋”的效果，仅能“略增税收”，甚至反而因为“事实证明
囤房税无效”，而对真正的改革造成反挫。
财政部事到临头却仓皇提出毫无作用、甚至可能带来负作用的改革方案，其目的在于“提
前消弭游行与民意压力”。至于立法院是否通过法案，政府都已经提前收割了“改革光环
”，即便真的通过法案，征收也已是2025年后的事，到时候此届政府早已安全下庄。
真正的囤房税，应该跳脱房屋税框架而改采“特别专法”
那么，如何才是可行有效的囤房税呢？首先要做的便是确立政策目的，将囤房税指向“能
否改变住宅空置的使用状态”，并对应上述困境提出解决方案。
笔者的具体建议是，比照奢侈税模式，依《财政收支划分法》第19条“各级政府为适应特
别需要，得经各该级民意机关之立法，举办临时性质之税课”，由中央立法开征“囤房特
别税”。
这种“中央版”囤房税并非空想，例如法国早在1998年便开征“住宅空屋税”（Taxe
sur les Logements Vacants），并达成一定效果，适用于居民人口超过5万且住房供需明
显失衡、存在严重住房困难（如租金过高、租赁住房供应不足）的城镇，旨在鼓励投资人
、房东在租赁市场上多提供住房；而在台湾，也有采《财政收支划分法》制定临时税课的
立法前例，例如特种货物及劳务税（俗称奢侈税），在概念上与技术上都完全可行。
笔者认为，透过中央另外制订“囤房特别税”，可完全跳脱现行房屋税的框架，在税基与
税率设计上提出真正具威吓力的方案，才能有效引导空屋出租、出售。简而言之，概念是
“多屋重税，出租免征，偏乡免计”。
为尽可能降低行政成本与立法难度，初步建议课征对象比照当前自住住宅定义（持有3户
以上）才课征囤房税；而非建设公司相关属性的法人，也比照自然人标准认定。
税赋计算方面，地方房屋税仍然照旧，与“中央特别税”并行且互相无关。但基于税赋计
算征收行政简便，建议采该房产当年房屋税与地价税的总值为税基，该家户或法人持有总
房数为基本税率，并伴随实施年期，以一定百分比递增。
举例而言，A家户若持有5间房屋，便对第4、第5间课征该房屋当年房屋税与地价税总值5
倍的囤房税。如果下一年还是同样情况，其囤房税率加征15%，第三年则加增30%等，达成
真正“多屋重税”的效果。
而在“多屋重税”的前提下，为避免租金转嫁、民意反弹与仇富质疑，建议搭配“出租免
征”作为配套：多屋者可出示租赁契约并依法申报租赁所得，则免计、免征囤房税。如前
述举例持有5间房屋的A家户，如将其中一间房屋出租，则仅对第4间房屋课征囤房税，若
将2间房屋都出租，则全数免征。
与此同时，还可参考法国制度设计特定的适用范围，将人口较少的偏远乡镇划为例外，该
区的房屋不必计入囤房数，即可免除所谓乡下祖厝、离乡空屋的“误伤无辜”疑虑。如A
家户持有的5间房屋中，其中有1间位于偏乡，就只要针对第4间房屋课征囤房税。
并且，透过临时税的设计，可设定“落日时程”，导引空屋合理运用后即可退场，视为衔
接房产税制改革的阶段方案，并将税收设定专用，全数做为中央兴办社会住宅的经费，以
达到“取之地产，用之社宅”的目的。
改革需要对症下药，真正回应人民期待
囤房税的目标绝非收税，而是透过租税机制，引导空屋释出使用。但这两年囤房税进展甚
微的结果已然证实，侷限在现行房屋税框架中，实难达成这个目标。因此OURs建议转换思
路，采中央开征“囤房特别税”的作法。透过这些设计，既可避免“税负不重”产生的无
效反挫，也无须陷入中央对地方自治事项过度干预、互踢皮球等争议，执行上也不用处理
地方议会立法配合等问题。
同时笔者也必须强调，“囤房特别税”与现行或未来将展开因应高房价的政策，或未来税
基逐步调整正常化等目标，绝不是非此即彼的竞合关系，而是实现“房市正常化”目标下
的不同政策工具。
最后，OURs认为，政府推动政策改革，应以适切的资料和分析为基础，而非以政治与选举
考量掩盖实质问题；与此同时，目前立院三个在野党亦应谨慎思考对应政策，莫要陷入随
财政部版起舞的“陷阱”，沦为在《房屋税条例》的框架下彼此喊价。
（作者为OURs都市改革组织研究员。）
[1] 非自住房屋的须符合“房屋无出租使用”、“供本人、配偶或直系亲属实际居住使用
”、“本人、配偶及未成年子女全国合计3户以内”。前两者由于租屋黑市与查核不易，
因此实务上通常简化以3户讨论自住标准。
[2] “差别税率”是指透过户数区分非自住房屋适用的税率，如台北市非自住住宅2户以
下税率2.4%，3户以上为3.6%，即为差别税率；新北市则未采差别税率，非自住房屋一律
1.5%。
[3] 如度假宅、逢年过节才会使用的乡下祖厝等，约48.9万宅。
[4] 国泰房价指数以新成屋、预售屋为主；信义房价指数则以成屋、中古屋为主。
[5] 由于现行主计总处租金指数严重失真，此处使用台大经济所硕士李祖福自591撷取100
万笔真实成交资料统计制作之租金指数为资料来源。
5.附注、心得、想法︰
※ 40字心得、备注 ※
财政部一公布全国囤房税总归户，这篇旧闻就立刻回应了
囤房税2.0无引导空屋出租效果　多缴几千元而已
误以为打房目标是强迫卖房就更不对了，是引导空屋出租才对。
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