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最近很多人在讨论中国农村出现的农管，虽然他的全称叫“农业综合行政执法队伍”，但
是因为前几天网络上出现的几件恶性事件，让大家不自觉地把他和城管联系起来，称呼农
管。农管真的是城管的农村翻版吗？这到底是冤枉了他们，还是低估了他们？我做了一个
调查，发现，事情远远没这么简单。可能比我们想的还要令人担忧。
首先说一下城管的本质是什么，城管全称城市管理行政执法队，为什么有“行政”二字，
因为他们的诞生来自中国的《行政处罚法》；何谓“执法”——用强制的手段，依据明晰
的法律，和具体的权限，来行使公权力。中国有执法权的人主要是司法机关人员，比如警
察、交警，他们的执法对象是违法犯罪嫌疑人。但是按照城管的定义，城市管理不是打击
犯罪，而是优化城市的市容、秩序、城市规划，这些管理对象不是违法犯罪嫌疑人，而是
手无寸铁的普通老百姓，尤其是农民工、下岗工等弱势群体，所以城管几乎和暴力、霸凌
、滥用公权力划等号。
于是，就有了我们印象中的城管。他们运用强制手段，粗暴、蛮横地驱赶商贩、强拆所谓
的违建、拆别人广告招牌…就是俗称的脏活。那么脏活谁来干呢？每个地方都有城管部门
，但是真正有编制的公务员不到2成，干脏活的就主要是编外人员，即临时工。他们薪资
低，出手狠，出事还可以背黑锅。不过，虽然他们没编制，但是福利高，稳定，“吃皇粮
”，因此也被看成肥缺，于是人员要么就是关系户，要么就是为维稳政策来消化闲杂人等
，这样的人组建起来那肯定就是打手队伍。而那两成有编制的人都什么来历呢？是科学城
市规划吗？当然不是。这些正式编制的城管人员，主要是转业军人，他们当然没有城市建
设专业能力，最大的特点就是会对付各种反抗。
虽然他们执法的依据是《行政处罚法》，但是，他们执法范围却不像警察那样清晰和细致
，主要叫维护市容秩序，比如什么地方不许摆摊设点，什么地方不许到垃圾，什么地方被
认为是违章建筑，这个裁量权相当大，标准相当模糊。
为什么会有城管呢？大家首先看，城管的直属部门是全国监督部门为中华人民共和国住房
和城乡建设部城市管理监督局。一听就知道，城管出现的背景是中国快速城市化。
城管权限最大的阶段就是2000年到2019年左右，中国城市化进程最狂热的时候，也是大量
农村人口涌入城市打工的历史浪潮。对地方政府来说，城市化过程中很多城市区域功能需
要改变，很多底层百姓需要驱赶，很多旧城区需要强拆，必须给大力的城市化让位，所以
这个时候城管权限非常大。他们集中了很多其他部门不方便执行的权限，比如卫生部门、
工商部门、交通部门、环境部门，大到强拆房子，小到指挥倒垃圾。
到了2015年左右，中国城市化开始饱和之后，城管的热度开始下降，大家会发现，这几年
城管的新闻逐渐变少了，因为这个时候城市土地基本饱和，旧城改造导致的强拆变很少了
。而同时，这个时候，中国广大农村外出打工的人口开始慢慢衰减。也没那么多底层人口
需要强行驱离了。2017年发生在北京的低端人口驱离大战，其实已经是城市化的尾声。
这之后几年同时中国还发生了什么？
因为中国的劳动力红利消失，国进民退，战狼式外交，还有各种对外商优惠政策的减少，
尤其是博士上台之后，各种政策的不稳定性，导致政治风险成本增高，导致了产业链外移
，导致农民工无“工”可做。
加上三年疫情，国内很多中小企业无以为继，导致它们减产、倒闭，所以很多工人找不到
工作，进城打工的农民工自然只能回到农村。
还有就是中美贸易战，导致的各种被围堵，包括芯片产业。
还有少子化问题突出，中国人口进入负增长，人口红利逐渐消失。
房地产市场急剧萎缩，房企和金融企业暴雷。
而同时，这一两年，还发生了粮食危机——当然，只是中国自认为有粮食危机。其实粮食
不是买不到，也没人在粮食上卡脖子，这违法人道主义。只是中国这么几十年有一种独立
自主的迷梦，以及落后就要挨打的错觉，其实独立自主不是不依靠别人，公平贸易机制才
是立足世界之本。落后就要挨打也不是事实，当年清政府不守信用、破坏规则、独裁才是
挨打的原因。
中国粮食危机的原因之前在退林还耕那篇已经讲了，就是城市化过度膨胀，剥夺了耕地面
积；还有和西方国家关系紧张，而中国粮食自给率一直在下降，很紧张；三是大量农村人
口回流——在2020年，中国农民工数量为2.856亿人，同比减少1.8%，大概有500万人从城
市回到了农村，这是历史上首次出现农村劳动力回流的现象。
简而言之，中国的城市化进程已经基本完成了。于是2019年左右，曾经耀武扬威的城管的
落幕，农管却从2018年开始粉墨登场。没错，早在2018年就开始了，不是今年。去查墙内
新闻，大家会发现，2021年各地启动执法大练兵活动，2022年组织全国农业综合行政执法
大比武，搞得非常热闹。
针对先前在网上出现的农管在农村横行霸道的事情，官方“辟谣”称：“从职责任务来看
，农业综合行政执法大队并不是管理农民，而是通过打击坑农害农行为进而保护农民、保
护农业生产。比如打击假冒伪劣种子、农药、兽药等侵农害农的违法行为，有为保护老百
姓舌尖上的安全的，比如查处违法违规使用高毒农药的行为。”我们来看成都政府部门网
站上写的，2023，成都市农业综合行政执法总队的主要职能是：依法统一行使农业领域兽
医兽药、生猪屠宰、动植物检疫、种子（食用菌）、化肥、农药、农机、农产品质量、水
产渔政、农村合作经营、饲料及饲料添加剂和农村宅基地管理等行政处罚及与行政处罚相
关的行政检查、行政强制等执法职能。总之一句话，农业综合行政执法不会干扰农民正常
生产生活。
真的是这样吗？
我在中国农业部网站上看到这样的说法：农管办作为农村经济的监督管理职能部门，对于
农村组织的集体资金，集体资产，集体资源，集体财务，有着不可推卸的责任，需要负责
农民负担监督管理工作等。大家注意，集体资金，集体资产，集体资源，集体财务，这可
比城管的权限和职责大多了。这何止是农民的生产生活，这分明是在关注农民生存的根本
。
官方还说：“至于有网友提到的‘禁止农民房前屋后种瓜种菜’‘不许村里养鸡养鸭’等
，不在执法范围之列。”
但是，这不正暴露了真正的问题吗？就是哪怕农管没有介入农村管理，农村的基层社区已
经在干涉农民房前屋后种什么了。这反而正说明了，农村正在建设一个城管那种拥有执法
权的强制部门，管控农村。
官方又说，“农管的执法权都被规定得很明确。”
首先，城管还有行政处罚法来规定之前，农管是没有的，农管现在的权限很大，但是真正
和农业相关的法律，只有关于农药使用条例和种子使用条例这样的细分领域专业性条例来
执法，其实很狭窄的。关键是，就算城管的执法权其实规定得比农管还细，不也同样沦为
最暴力的打手吗？
更重要的是，农管还有一条非常值得注意的权限，就是管理农村的耕地，对于对于违反规
定占用耕地，宅基地出现违建行为的，在此之前这都归村集体管理。但是在农业综合行政
执法队成立之后，这些情况都将归到农业综合行政执法队管辖，一旦发现可以跨过村两委
直接行使自己的执法权。
涉及到耕地和建设，就直接和农民经济利益和地方利益挂钩，这才是致命的权限。这跟城
管参与强拆违建是一样的，农管将来一样会有权利去拆违建。而什么是违章建筑，只有他
们说了算。
另外，农业执法大队作为监管领域里面的一支新军，2018年才组建，2021年才大规模推广
，2022年底全国大部分地区都已经完成了农业综合行政执法队的组建。在人员配备方面，
会出现很大漏洞——专业人员较少，因为大量编外人员，人员素质也参差不齐，肯定会初
很多问题，而且很多人的专业技能和专业知识还并不达标——他们不一定比种地一辈子的
老农民懂农业，却要粗暴地干涉，所以在执法的过程当中难免会出现很多的问题。而且农
管面对的是农民，农民不像农民工，农民工有退路，还可以回农村。农民是没有退路的，
土地是他们最后的命根。所以农管会不会激化农村矛盾？很难说。
农管真正可怕的地方不是铲掉庄稼，抓鸡抓鸭，而是新加入了对农村产权的管辖，说明接
下来农村一定会有新一轮的韭菜收割。
那么农管和城管的区别在哪里呢？城管看起来粗暴，但是它出现的逻辑是中国的城市化，
是经济增长，是一种以底层民众的权利牺牲为代价的发展模式的体现，而农管是相反，它
意味着中国城市化结束，产业衰落，农村的产业将被打碎重构，是一种消极的结果。中国
农村的产权和农民的人权一直被剥夺，中国农村的技术和秩序也一直没有进入现代化，如
今又要被收割，又要为一系列违反经济规律的政治运动型政策付出代价，这才真的可怕。
4.附注、心得、想法︰
※ 40字心得、备注 ※
应该这样看
中国城管农管其实是一种官方治理能力退化的产物
官方无力或者不愿执行第一线的工作
因此产生出大量编制以外约聘方式类似古代衙门差役的人
而这些人比正规公务员接触更多实际事项也更能获取法外收入与滥用权力
换言之中国依然走不出"潜规则 "这本书研究的胥吏和衙役如何建构谋取私利的治理模式
最后一旦失控或想整顿就会天下大乱
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