核武级制裁？拜登封锁“俄国国债”开打的美俄经济战
2021/04/16 转角24小时
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图／美联社
【2021. 4. 16 美国／俄罗斯】
核武级制裁？拜登封锁“俄国国债”开打的美俄经济战
“美国制裁又不是第一次，俄国这回会惊吗？”美国总统拜登15日以介入美国大选、骇客
入侵SolarWinds系统事件、以及近期一连串的“敌意行为”，针对俄罗斯发动了大规模的
政经制裁，除了驱逐10名俄国外交官外，美国也禁止金融机构交易俄国发行的卢布公债—
—此一动作，被视为美国对俄经济制裁的“核武级选项”，在乌克兰－俄罗斯边境冲突一
触即发的当下，亦引发国际社会的紧张关注。但拜登这回的重磅制裁，究竟能对普丁政权
带来多少压力？白宫一手邀普丁见面，另一手发动制裁的软硬连续技，莫斯科又将如何回
应？双雄真正的对决时间表，为何又会在５月底、６月初，出现关键性的决断之期？
拜登政府的外交团队，在过去一星期里火力全开，先后就阿富汗、中国、俄罗斯...等重大
战略或竞争对象，发出一连串的重大政策表态。像是针对俄国在乌克兰边境集结8万大军的
紧张情势，白宫先是派出了国防部长奥斯丁（Lloyd Austin）与国务卿布林肯（Antony
Blinken），前往北约总部稳定盟军军心；之后，拜登本人也在13日亲自拨通了克林姆林宫
的电话，并邀请普丁“夏季一会”，当面接触谈判美俄关系。
收到拜登邀请后的莫斯科，虽然第一时间不置可否，但仍强调“普丁会认真考虑拜登的会
面邀请”；不料双方关系回温还不到24小时，4月14日——也就是拜登亲口证实“911阿富
汗全面撤军”的同一天——白宫方面又再度提前向国际媒体放出预告，扬言将于15日宣布
新一波的“对俄制裁”。
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图／美联社
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阿富汗 图／美联社
白宫表示，本回对俄制裁的原因，主要是针对俄国恶意影响美国大选，借由渗透软件系统
SolarWinds对美国大型企业、联邦机构发动史上最大规模的国家级骇客行动...以及近期一
连串不接断的“国际敌意行为”的报复与喝止；实际制裁手段，则包括驱除10名俄国外交
官、制裁敌意企业与间谍机关，以及禁止美国金融机构交易“俄罗斯政府发行的卢布国债
”。
“制裁俄罗斯国债，一向被视为是美国经济制裁的‘核武级选项’...
拜登此时如此出手，也显示了美俄关系已经进入了新一阶段的对抗分水岭。”
对于美方的大动作制裁，英国《金融时报》严正地如此分析。实际上，自从2014俄国并吞
克里米亚半岛后，美国对俄的制裁手段就逐年加重。尽管在川普任内，双方高层互动颇为
友善，但两国政府的战略摩擦，并没有得到实质而结构性的降温。
相关消息一出，俄国股市与汇率一度出现明显跌幅，但不久之后就“止损回升”，克林姆
林宫亦随后急召美国驻俄大使当面谴责拜登的挑衅政策——简言之，美方“终极制裁”对
俄罗斯的第一波冲击，并没有原先想像中的强硬与锐利。
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图／法新社
“拜登的国债制裁虽然强硬，但没有真的走绝‘硬到底’，
因为他还留给普丁大概1个半月的时间，
真正难看而紧张的是即将在6月初触发的‘第二波冲击’。”
俄国调查媒体《梅杜莎》如此分析：美国政府针对俄国的国债制裁虽非第一次，但前一次
的川普出手（为了谴责俄国特工在英国使用化学武器“诺维乔克”意图刺杀流亡英国的前
KGB变节军官），只针对俄国几乎没发行的美元国债，而本回拜登制裁的则是俄国政府筹钱
主力卢布国债，于根本上对于俄国预算平衡与经济的冲击，确实有更深远而严重的杀伤力
。
然而拜登本回的卢布国债封锁令，只针对“6月14日以后”发行的俄国公债；美国金融圈目
前已经持有、在6月14日以前发行的卢布国债则“暂不受限”；同时，美国政府也没有禁止
国内的金融机构，在现在或未来继续透过次级市场来流通卢布债券。因此在严正宣示的意
义之外，此回制裁才没有在第一时间内引发俄国的经济恐慌。
与此同时，自从2020年开始，由于全球疫情、以及俄国本身经济萧条的关系，各路外资本
就开始大量出清手中持有的卢布国债，外资持有比例也在短短1年之间从33%下滑到20%。鉴
此，俄国市场才会老神在在，大不了由国内市场买回外资国债，并不至于有动摇国本的立
即性危险。
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图／法新社
但《梅杜莎》的报导里，却特别强调了“6月初的第二波制裁冲击”是美国对俄施压的极大
变量——这里指的是美国３月初，针对“俄国异议领袖纳瓦尔尼（Alexei Navalny）遭‘
诺维乔克’投毒刺杀案”的制裁通牒，根据美国的〈1991反生化武器法〉规定，美国政府
必须对使用生化兵器的境外单位发动制裁，除非对造单位于90天作出究责回应，否则白宫
有义务在6种制裁工具中选择其中3种来惩罚“犯案国家”。
纳瓦尔尼的诺维乔克投毒事件，与英国变节前KGB特工遭刺杀未遂的案情一样，都被查出使
用诺维乔克这种“俄制军规神经毒剂”。尽管刺杀行动的对象是俄国人，案发地点是在俄
国本土，但由于全案涉及严重的人权与政治问题，且已违反了国际对于“化武兵器”的使
用与反扩散标准，因此美方才必须依照国会指示与国内法的要求，针对违反化武控制原则
的俄国发动惩罚制裁。
美国必须选择启动的六大制裁工具，包括：（1）美国将出手限制国际机构，包括IMF与世
界银行对俄国的借贷；（２）包括石油在内，美国可对俄国商品颁布进口禁令；（３）全
面紧止私人营行与美国金融机构对俄国的信贷交易；（４）对俄国实施出口禁令，最重可
以全面禁运；（５）与俄国断航；（６）降级俄国驻美的使节团，最重可断交。
报导认为，这六大工具之中，虽然有几项选择——例如断航或禁运——讲得非常严重，但
在战略现实中几乎不可能采用。真正有问题的，可能还是在金融与汇率流通上的增压制裁
，这才可能成为俄国认真感知到“美方敌意决心”的判断基准。
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图／欧新社
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图／路透社
由于俄国政府至今仍完全否认、且无意调查差点杀死纳瓦尔尼的诺维乔克来源。因此受命
于〈1991反生化武器法〉的白宫，预计必定得在6月初发动新一波制裁——如果双边如愿破
冰，制裁项目可能止会避重就轻、草草放下；但如果对峙恶化，拜登政府很可能会进一步
封锁卢布国债，甚至把制裁时间回溯到6月14日以前。
尽管针对俄国国债的制裁行动，并不容易让俄国经济一夕崩溃，但近10年来俄国政府负债
、预算赤字的结构性问题，早就已让普丁极为头痛，除了极难进行的各种年金改革与撙节
之外，发行国债也才成为政府财政稳定的重要补充手段。考虑到俄国即将于今年秋季举行
国家杜马大选，国内政坛目前又因纳瓦尔尼带来的社会压力而浮躁不安，因此白宫可预期
的6月制裁，或也将对美俄关系带来极为长远而关键性的第二波冲击。
然而对白宫而言，接连的加重制裁，也是对莫斯科的“极限试探”。因为俄国手中，目前
还有被判入狱劳改、但正在重病绝食恐有生命危险的异议领袖纳瓦尔尼；同时在乌克兰问
题上，俄国自3月底开始又在边境集结重兵。
根据已知通报数字，俄国光是在顿巴斯边境、克里米亚半岛总共集结了8万名战斗部队，在
乌俄国界整体可用之兵恐超过10万人——这也是2014年俄国派出志愿兵进入乌克兰参战的
“3倍兵力”。
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图／路透社
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图／美联社
白宫方面表示，目前与美俄之间的最迫切问题，即是乌克兰问题——美方与北约不断呼吁
“俄国撤军”已降低擦枪走火的战争风险；但俄国方面却持续集结部队，并逐日升高武吓
层级，反控乌克兰主动挑衅，“因此不排除全面开火，永久性地解决俄罗斯的‘西境威胁
’。”
在拜登宣布加重制裁的同时，白宫方面也作出了两项幽微的“和解宣示”：美军方面先是
取消了把海军舰队调入黑海的命令；拜登也同步对外表示，自己周二亲口发给普丁的“会
面邀请”依然有效，必期待两人能在“今年夏天于欧洲某个地方‘一对一’坦承会面”。
但俄国会如何解读拜登“大棒配胡萝卜”的两手策略？面对开战容易、收尾极难的乌克兰
大战风险，普丁又会不会采取更进一步行动——特别是在5月下旬过后，顿巴斯地区将迎来
更加干燥、适合重武装兵团机动出发的夏季。
因此普丁打算给拜登准备怎样的“回礼”？甚至冒险夺取更积极的战略主动地位？各种火
上加油的当下，也暗示著美俄关系进入了白热化的高度对抗时代。
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俄罗斯在顿河上的里海舰队，正往黑海部署。 路透社／
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