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2.转录来源︰国防安全研究院 - 国防安全即时评析 2021/01/22
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从川普解密对台文件看美国对台政策的延续(中共政军与作战概念所 林柏州助理研究员)
在历经超过40年的交往合作，美国希望促进中国在经济、社会与政治的开放，使其成为具
有建设性及负责任的国家，这项政策期望已随着习近平对内紧缩管制、对外输出影响力而
落空。近期川普两任国安顾问陆续解密对台政策文件，让外界得以窥见美国对台政策的思
维，同时也让人好奇，拜登新政府的中国及对台政策延续性？
美国强化对台军售系由于中国违背和平解决两岸分歧的承诺
川普政府任内解密的第一份对台文件，系由国安顾问波顿（John Bolton）2019年8月30日
于卸任前所为，由总统雷根（Ronald Reagan）在1982年8月17日当天发给国务卿舒兹（
George Shultz）、国防部长温柏格（Caspar Weinberger）的《备忘录》，主要在论述美
国于《八一七公报》同意减少对台军售的条件，即台海和平状况及中国寻求和平解决台湾
议题的“大政方针”（fundamental policy）能否延续。[1]所谓大政方针指人大委员长
叶剑英1979年1月1日发布“告台湾同胞书”及1981年9月30日发布“叶九条”。
接任国安顾问的欧布莱恩（Robert C. O’Brien）在2020年7月16日解密两则国务院电报
，一是由国务院政治次卿伊格伯格（Lawrence Eagleburger，1992-1993年担任国务卿）
在1982年7月10日发送美国在台协会台北办事处处长李洁明（James Lilley）有关对台军
售的电报，内容阐述美国降低对台军售的前提是中国寻求和平解决台湾议题，并称“倘若
中国在行动上对台有任何重大改变，采取更为敌对立场，美中在对台军售所达成的理解将
自动失效”，并训令李洁明向台湾政府传达，“美中正努力达成协议（指《八一七公报》
），同时也会把台湾利益牢记在心”，并向台湾保证军售会持续。另一则解密电报则是，
国务卿舒兹于8月17日训令李洁明对台阐明六项保证。[2]这两份均由国务院亚太局拟定，
反映美对台政策思维。
对于川普政府加强对台军售，现任国务院亚太助卿史达伟（David Stilwell）2020年8月
演讲特别引述以上三项文件强调，“我们不再奢望北京履行和平解决两岸分歧的承诺，美
国将坚定不移地维护《台湾关系法》，履行‘六项保证’”，[3]除指责中国违背承诺，
也颇有继承雷根政府所制订的对台政策之意涵。
向区域友盟国家传达任期内坚定履行印太承诺
欧布莱恩在2021年1月5日解密的《美国印太战略框架》（United States Strategic
Framework for the Indo-Pacific），则是川普在2018年1月核定，以提供落实2017年《
国安战略》之整体指导，文件不但矢言将美日澳印“四方安全对话”（QUAD）创建成为印
太战略的主要枢纽（principal hubs），协助台湾能够建构有效的不对称国防战略与能力
，更重要地是，表明为吓阻中国对美国及其盟国、伙伴动武应采取的战略手段。第一，美
国应拒止中国在第一岛链内的海空优势；第二，保卫第一岛链国家，包括台湾；第三，主
导第一岛链以外的所有作战领域。[4] 由于率先披露消息的是澳洲公营媒体（Australian
Broadcasting Corporation, ABC），且澳洲是少数遭受中国经济报复的西方国家，其透
露的意义具有象征性。事实上，澳洲国防部发布最新的《2020年国防战略更新》（2020
Defence Strategic Update）一改《2016年国防白皮书》（2016 Defence White Paper）
对中国行为的隐晦关切，坦率指出澳洲关注“中国积极在印太地区寻求更大影响力、建立
军事基地，将破坏印太及近迫地区稳定”，并将对澳军进行兵力整建。
随着川普政府下台，美国传统军事盟友开始呼吁美国下届政府应提出相应的对中战略。日
本防卫副大臣中山泰秀在2020年12月罕见公开呼吁拜登明确提出对台政策，以利日方准备
。加拿大参谋总长范斯（Jonathan Vance）2021年1月也疾呼，“面对美国管理大国竞争
的不确定性，西方国家领导人必须发展大战略，以应对中国扩张主义，同时也须制订计划
，确保北京了解到对台动武的可能后果”。[5]上述发言均凸显其对美印太战略能否延续
的忧心。
解密文件将成为历任政府对台政策延续的参考
川普任内国安人事更迭频繁，但在落实印太战略的方向上并无转变，拜登较强调友盟国家
合作以维持美国霸权地位，应会在美中战略竞争的格局下寻求更多合作的空间。再者，美
国近期也进行政府组织调整。川普将国防部亚太安全事务助理部长更名印太安全事务助理
部长，并于其辖下“阿富汗、巴基斯坦及中亚”、“印度、东协、澳纽及太平洋”、“日
韩蒙台港”等3名副助理部长，再增设1名专管中国事务的副助理部长；美军太平洋司令部
更名印太司令部；司法部也于2018年11月创设一个跨部会编组“中国倡议”（China
Initiative），负责调查与起诉中国经济侵略案件。拜登则将国安会亚洲事务资深主任，
分拆为东亚曁大洋洲事务、南亚事务、中国事务3位资深主任，并由新设印太事务协调长
（Coordinator for the Indo-Pacific）坎博（Kurt Campbell）统筹， 除突显中国的重
要性，也试图强化印太战略的顶层谋划及协调工作。
观察川普政府卸任前夕释放多份战略文件，除向友盟国家声明任期内均忠实履行印太承诺
，也对拜登形成路线继承的压力，未来区域友盟势必也会以此做为检视新政府对中政策的
参考基准。
附表、美国川普政府解密对台文件概况
┌─────────┬────┬───────┬───────┐
│ 文件标题 │ 解密者 │ 解密时间 │ 制作时间 │
├─────────┼────┼───────┼───────┤
│美国对台军售备忘录│波顿 │2019年 8月30日│1982年 8月17日│
├─────────┼────┼───────┼───────┤
│国务院电报对台军售│欧布莱恩│2020年 7月16日│1982年 7月10日│
├─────────┼────┼───────┼───────┤
│国务院电报对台保证│欧布莱恩│2020年 7月16日│1982年 8月17日│
├─────────┼────┼───────┼───────┤
│美国印太战略框架 │欧布莱恩│2021年 1月 5日│2017年12月 │
└─────────┴────┴───────┴───────┘
资料来源：白宫、美国在台协会网站。
[1]“Arms Sales to Taiwan,” American Institute in Taiwan, August 17, 1981,
https://yerl.org/7SCDu
[2]“Declassified Cables: Taiwan Arms Sales & Six Assurances (1982),”
American Institute in Taiwan, August 31, 2020,https://yerl.org/U5jKB
[3] David R. Stilwell, “The United States, Taiwan, and the World: Partners
for Peace and Prosperity,” Department of State, August 31, 2020,
https://reurl.cc/V3XVbY
[4]“The U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific,” White House,
January 6, 2021,https://bit.ly/3qHZG9X
[5] Robert Fife, “Gen. Vance calls for grand strategy to confront China and
Russia,” The Globe and Mail, January 11, 2021,https://yerl.org/2dHMR
4.附注、心得、想法︰
第3&4个连结已经失效了
临去秋波,川普解密让区域盟友用遗产一起帮忙盯着拜登政府延续抗中路线