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思想坦克
食品安全的标准能否因地制宜呢？ / 胡博砚
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最近立法院通过了所谓莱猪的行政命令后，使得中央跟地方或者国民党与民进党间的莱猪
大战有白热化的迹象。
关于莱猪的问题为何会从立法院烧到地方政府？必须从我们目前的审查程序说起。目前食
品危险与风险管理的问题主要是依据《食品安全卫生管理法》，而在该法第十五条第一项
中规定，食品或食品添加物符合特定要件者例如变质、腐败、搀伪或假冒等，即不得制造
、加工、调配、包装、运送、贮存、贩卖、输入、输出、作为赠品或公开陈列。而其中有
个要件是凡残留农药或动物用药含量超过安全容许量的食品或食品添加物也在上述的禁止
之列。
这里所涉及到的就是动物用药，我们关心的莱克多巴胺就是，到底怎样算是超过安全容许
量，该法授权主管机关，由卫福部订定动物用药残留标准，是这次主要的争执焦点所在，
由于为了执行这部分的规范，我们也做了很多控管措施例如在查验程序、标示上的要求，
因此为了落实这些要求主管机关也修订或者是增加了一些规定，例如进口牛肉检疫及查验
作业程序等零零种种的规定。依据《立法院职权行使法》的规定，各机关的行政命令应该
要送到立法院，倘若立法院于院会有十五位委员以上连署或附议抑或是党团的要求，即交
付有关委员会审查。
行政命令经审查后，发现有违反、变更或牴触法律者，或应以法律规定事项而以命令定之
者，应提报院会，经议决后，通知原订颁之机关更正或废止之。但如果没有上述的情况则
由委员会报请院会存查。在过去的经验中，很少有行政命令被审查的，但过去《劳动基准
法》砍七天假争议的时候，立法院针对劳动部修正《劳动基准法施行细则》一事有做审查
，算是少数的案例。
目前这些行政命令于一月一日上路后，各地方政府纷纷以制定的地方自治条例反制。本来
很多直辖市过去就已经有制定食品安全的自治条例，例如台中市在2016年就已经有《台中
市食品安全卫生管理自治条例》，大部分的这些食品安全的自治条例的出现都是为了因应
过往发生的诸多食安问题。
事实上，《台北市食品安全自治条例》曾在民国105年间增订第9条之一，规定台北市贩售
猪肉及产制品不得检出乙型受体素，但未订罚则，最近的修正也只是增订罚则。不过，有
一个很大的不一样是，关于莱克多巴胺这种乙型受体素，过去在动物用药中也是不准出现
的，所以中央跟地方的规范不至于会发生扞格的问题。
在地方纷纷推出了自治条例后，行政院政务委员罗秉成在记者会指出，这些地方的自治条
例违反宪法规定的中央与地方权限的分配，所以未来都会加以撤销，此话一出更引发国民
党籍立委与县市长的不满。
不过，中央跟地方其实过往就有很多的争执，例如中央跟地方关于健保费的分担案就是著
名的案例，近期环保署也以《台中市公私场所管制生煤及禁用石油焦自治条例》部分条文
违反空气污染防制法的规定而加以撤销的争议。整体来说，在废省之后，因为直辖市、县
市地位大幅提升，中央跟地方发生的争执就变多了，尤其进入了六都时代，争议更常发生
。
再者，以往中央跟地方的争议，将地方自治条例的条文加以撤销往往是最后的手段，其间
经过多次的协调，甚或是有时候也有中央让步的现象。例如《台北市政府组织自治条例》
规定台北市政府市政府设各局、处、委员会，其组织规程由市政府拟订，并送台北市议会
审议，此一规定，中央也认为与现行地方制度法规定不符合，但经多次协调后最终行政院
让步。笔者以为，行政院一方面宣示立场外，仍然该与各县市沟通，把宪政争议的风险降
到最小。
依据目前地方制度法的规定，如果是自治事项则地方政府可以制定自治法规，而这些自治
法规如果跟人民权利义务有关系就要由地方议会通过，也就是我们所说的自治条例。不过
，目前最大的争议就是自治事项到底是什么。《地方制度法》的规定，自治事项是指地方
自治团体依宪法或本法规定，得自为立法并执行，或法律规定应由该团体办理之事务，而
负其政策规划及行政执行责任之事项。简单的说，就是管理该事项的权限在地方手上，地
方要负责规画以及执行。
相反地，如果是委办事项，地方通常只是单纯的负责依据法律来执行的义务。至于哪里规
定自治事项，除了宪法外，主要就是《地方制度法》。但是宪法规定过于陈旧，而且宪法
规范的中央与地方，主要是中央跟省的规定，与目前状况有所差距。《地方制度法》也有
规定，例如地方建筑管理就是地方的自治事项。不过说真的，这样的规定过于笼统，有时
候还得看个别法条上面的规范具体的划分。
自治条例可以订罚则，但项目以及额度有限，罚锾的上限就是十万元，且必须要报中央的
核定。但是如果没有罚则，则自治条例发布后就生效了。那中央认为违法怎么办呢？还是
可以宣告无效的，所以以莱猪这个案例，假设地方制定的莱猪规定是罚则，中央就可以不
核定，如果未涉及罚则则中央仍可事后的宣告该自治条例无效，如前述的《台中市公私场
所管制生煤及禁用石油焦自治条例》部分条文即是如此。这点，罗秉成政委的说明原则上
没有大问题。
但是行政院虽然是地方自治的最终监督机关，在宪政争议上却不是如此，依据宪法与地方
制度法规定，此种争议可以声请大法官解释，在这样的争议中，行政院的立场最终也必须
要受到司法的检验。
而在处理地方自治条例与中央规范不同的时候，大法官释字第738号解释曾指出，《电子游
戏场业管理条例》关于电子游戏场设立的条件乃是最低的要求，地方政府可以因地制宜地
做出决定。倘若未来关于莱猪争议，大法官亦采此一想法，那无疑是打行政院一巴掌。就
学理上面来说，在确保地方自治下，目前在公共安全的领域例如环境保护来说，因地制宜
这件事情似乎是较容易接受的。而如果就食品安全来说，既然在过去各地方政府制定食品
安全自治条例的时候中央主管机关对此都没有什么意见，将之视为自治事项应无问题。
另外，在当初释字第738号解释，大法官认为会有因地制宜的可能原因在于，“电子游戏场
业之设置，有限制级及普通级之分，对社会安宁、善良风俗、公共安全及国民身心健康所
可能构成妨害之原因多端，各项原因在同一直辖市、县（市）之各区域，所能产生影响之
程度亦可能不同。加之各直辖市、县（市）之人口密度、社区分布差异甚大，且常处于变
动中。”换言之，由于各地方的差异，所以大法官允许各直辖市、县（市）做出不同的规
定。
在食品安全的标准上面来说，是否仍呈现这个因素，笔者认为较为困难，但在具体的执行
措施上面来说，是不是有因为各地方政府商业模式、人口密度或者是政府人力等状况而另
有不同规范，这点笔者认为不无可能。而这些争点都是未来宪法官司时，行政院跟各地方
政府要去说明的，最终就要看大法官买不买单了。
作者为东吴大学法律学系教授暨公法中心主任，德国柏林洪堡大学法学博士，时代力量创
党党员。
4.附注、心得、想法︰
刚刚滑脸书看到的
关于近日中央与地方之间关于莱克多巴胺的争议
东吴大学公法主任 胡博砚 提出他的看法
由于文章有点长
就随意用浅色在一些段落上个色 方便阅读
大家怎么看呢？