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3.完整新闻标题 经费短缺、美国不甩，联合国面临内忧外患
4.完整新闻内容︰
作者：Jack I.C. Huang／The World 2.0
就在今年 9 月召开的第 75 届联合国大会中（9 月 22 日— 9 月 26 日），安全理事会
回应了尼日尔（Niger，又译尼日）的倡议，提出：新冠疫情（COVID-19）是自联合国创
立以来，国际社会面临的最大挑战。
当然，作为西非内陆国的尼日尔，提出这个倡议的动机，也不外乎是为了协商并重组发展
中国家的债务，以及取得相应的直接援助──该倡议随即也在大会上获得突尼斯总统，
及非洲团结组织（OAU）领袖们的附和。
疫情中的 UN 大会，除“形式”之外仍了无新意
除了在“后疫情时代的全球治理”深入讨论，不同于以往，今年大会期间，位于纽约的联
合国总部显得特别冷清：过去大量安检人员确保各国元首与高官安全、各国媒体记者蜂拥
而至的景象已不复见，交通自也无须因此受到管制。
这是因为疫情的缘故，联大改采“虚拟线上”的方式进行讨论（不过虽然各国元首无法亲
自莅临，但仍从每个国家中选派一名代表（通常是驻联大使）列席）。
这可苦了 IT 部门，根据笔者朋友的分享，目前任职在纽约 ICT（Information and
Communication Technology）办公室的他，为了确保能与各国元首办公室连线无虞，又得
兼顾非常高的通讯与资安标准，还要能接上 6 种联合国官方语言（英中法俄西阿）的同
步口译系统，团队已经好几周没日没夜的筹备，直到整个联大议程结束，紧绷的神经方能
放松。
尽管同仁们如此慎重地筹备这场盛会，这场大会本身的议程，恐怕仍一如近年般地无甚新
意：即使在通常最具看头的“一般性辩论”（general debate）中，各国领袖透过视讯连
线发表谈话，也大多了无新意地重申“多边主义集体承诺”、“如何以有效行动共同对抗
疫情”等，或强调疫情对各国经济、社会层面的影响，以及“全球需更团结”云云。
很多“连线”甚至是以预录的方式进行，包含本次大会的“东道国”总统川普在内。当然
他一发言便“砲火四射”、“怪东怪西”，并成为了本次大会的媒体焦点：川普先直指世
卫组织抗疫不力，矛头一转又怪中国隐瞒疫情、“控制着 WHO”；顺便再批评一下中国长
年在环保、人权方面的劣迹。
而轮到中国发言时，习近平则是四两拨千金地回应，并把话题带到“更紧密的全球合作”
、“反对单边主义、才能促进永续发展议程”等──尽管明显与川普“美国第一”的价值
有所区隔，却也只是“联合国价值”的照本宣科、老调重弹而已。
而 UN 秘书长古特雷斯（António Guterres）也在致词时提到，2020 年全球各国在很多
面向都面临挑战：不光是疫情，包含地缘政治紧张、贸易战、经济与社会的多重危机等，
“多边主义”需要处理的不光是全球的安全问题，在疫后，更需投注在贫困国家的债务减
免，金融稳定和经济的复苏但老实说，这也不是特别新颖的说词，早在各大公开活动
中，古特雷斯就已频繁地发表过类似谈话。
“抓小放大、原先功能不再”？UN 本身的重重挑战
无论 UN 如何急切地呼吁各方“团结”、“共好”，为何近年总是让人越听越无感？最主
要的原因，恐是“说的远比（能）做的实际成果多”之故──毕竟在国际政治中，各自利
益仍是强权们最优先的考量。而近年单边主义在各大国（如美、英）之间盛行，则更加限
制了联合国的运筹空间。
再说，原先以“国际仲裁”作为主要职权的 UN，最初也是最重要的目的，就是避免国与
国间的战争──在二次大战结束后不久，很大程度上有不少国际纷争，均透过 UN 的外交
谈判解决，避免动用武力。
然而，这项 UN 最重要的功能却每况愈下：例如美国以往在出兵前，都会向联合国提交报
告，但自 2003 年（攻打伊拉克）时起，就不再提交报告，乃至直接无视 UN 的反对意见
。对于欧盟来说，联合国的约束力和贡献，也根本无法和欧盟自己的执委会相比。
某些欧洲外交官甚至公开表示，前任秘书长潘基文顶多只会对一些小国的动乱，发表些“
人道谈话”──但对于真正重大的冲突，例如打了 7 年的叙利亚内战，UN 的作为却乏善
可陈。
也因此，联合国在国际政治与安全方面的能见度愈发降低，便转而向更广义包容的全球性
议题，进行长篇论述“带领风向”：从 2000 年通过的千禧年发展目标（MDGs），到
2015 年增修版的可持续发展目标（SDGs），不难看出联合国在国际安全以外的更多面向
，展现话语权与领导力，并企图跳脱所谓“外交为核心”（diplomatic-centric）的模式
，改采更积极参与，主动对诸如气候变迁、贫穷与人权等做出实质改变。
经费短缺、承诺无法落实──疫后时代只会雪上加霜
然而，若只批评联合国“说多做少”倒也不尽公平，毕竟近年联合国经费短缺，也是不争
的事实：例如会员国动辄“迟交会费”，以及因为疫情的关系，来自许多国家与私人机构
的捐赠承诺也不了了之，导致 UN 很多原本进行中的专案被迫暂停。
最近就连 UN 内部，都出现讨论删减福利、甚至“放无薪假”的声音。（笔者按：不过大
概不会通过，毕竟包括 UN 员工在内的大多数人，只要牵涉到自己的利益（薪俸），可是
会非常积极地捍卫；其次才是去“捍卫”那些人道救援、扶贫计画、儿童与妇女福利等预
算案）。
诚如上述，为应对这场波及范围广大，且影响程度之钜的疫情，联合国在本身财政已捉襟
见肘的情况下，只好想方设法“另外筹资”，积极建置了三大专案计画用以募集经费，分
别为：为应对公卫优先议题的“战略防范与应对计划”；进一步针对全球 50 个最易受害
国家的“人道主义响应计画”；以及中长期促进全球经济复苏的“联合国社会经济应对计
划”。
三大计画，总共有 100 多亿美元的需求，预计透过企业捐赠或已开发国家政府援助，甚
至必要时，得从联合国中央应急储备金和 WHO 应急基金中拨付。
然而，截至今年 11 月，“战略防范与应对计划”完成 59% 的资金募集已是最高；攸关
人道救援的“人道主义响应计画”仅收到（或认捐）11.4 亿美元，尚且不到预期目标的
20%；而“经济复苏”所需的资金，更仅确认了 4900 万美元（5 %）。
如何落实理想？UN 本身恐需积极改革
事实上，联合国作为目前全球（仍）最具权威性的“国际平台”，其功能理应进一步得到
发挥、落实才是。
例如，世界卫生组织（WHO）作为联合国体系下的一份子，主掌全球公共卫生和医疗、流
行病相关政策等，在疫情严峻的关头，显然需担负相应的责任；再者，新冠疫情对经济与
社会，都产生了巨大的挑战，已开发国家尚且艰苦应战，对于那些开发中或低度开发国家
（Least developed country）更是不可承受之重。
上述这些，都非单一国家可以各自解决的问题，因此“国际平台”的居间协调、运筹分配
资源，也格外重要。
有鉴于此，世卫组织与联合国亦针对：粮食安全，社会与经济发展，国家债务，人权（特
别是妇女与儿童），旅游与人口流动，城市与就业，全民健康与平等这几个特别重要的议
题，颁布了相关对策。
然而，这些“对策”除了厚厚一叠文件、与充满警世意味的外交词汇外，究竟能在实际层
面落实到多少，恐怕又是另一个值得被检视的议题。
综上所述，简而言之：成立超过 75 年的联合国体系本身、已到了必须戮力改革的时候。
例如随着组织分工日益复杂，UN 庞大的各层平行或下属机构，尽管日益能在各专业领域
中发挥其职能，却也时常造成“多头马车”的情况；又如经过这么多年的发展与努力，
在 UN 框架之下的多边主义终于成为“多数国家共识”，但国与国之间的具体合作仍十分
脆弱，个别经济体之间的系统性不平等现象，也逐一曝露出来。
2019 年底以来的新冠疫情，不光是一场国际公卫危机，更扩及、涵盖了社会与经济，国
际贸易、人道主义、国家安全与人权等方面的危机──在诸国各自面临艰钜考验时，发挥
“同舟共济”的精神往往是最难的，却也是最重要的解决困境之道。
联合国本身的危机，其实也正是各国的危机。如何落实理想性甚高的诸多计画、应对疫情
危机中的负面影响，考验著联合国体系是否依然能如二战后般，在人类的重大劫难甫过时
，成功团结会员国、设定共同的目标，并且付诸实践。
※本文由换日线网站授权刊载，原标题为《 联合国的“内忧与外患”》，未经同意禁止
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5.附注、心得、想法︰
教科书说联合国在诸多"使命"下成立
也因此必需接纳许多"类○天势力"
苏维埃鹅罗丝、中国、伊朗波斯帝国 ....投票部队比一般国家还多
各位觉得长篇社论好看吗？