1.转录标题︰
2020年10月26日召开“中天电视股份有限公司申请换发中天新闻台卫星广播电视事业执照
案”听证会，台湾人权促进会作为鉴定人之意见书
1.转录网址︰
https://www.tahr.org.tw/news/2809
2.转录来源︰
台湾人权促进会声明(2020/Oct/26)
3.转录内容︰
意见书主笔：台湾人权促进会 副会长 沈伯洋
利益揭露：本会有其他执行委员以个人名义担任NCC广电咨询委员，特此揭露，以昭公信
依卫星广播电视事业及境外卫星广播电视事业换照审查办法（以下简称换照办法）第十一
条规定，评分基准有各种不同之项目。本鉴定意见以其中两项目作为审查基准如下。
频道规划的多元保障
本鉴定意见认为，新闻自由需受保障，因此重点不在于报导内容是否亲近特定国家，而是
处理与编排新闻之方式，是否符合相关规定。
新闻报导有事实与意见两个面向，关于事实有查核原则之限制，关于意见亦有公平原则之
限制，此为卫星广播电视法所明订。
关于事实查核一事较无争议，因为新闻自由与言论自由相同，皆有追求真理、保障多元文
化、促进民主等目的，此亦为我国大法官所肯认，而新闻自由亦为达到言论自由的重要工
具。因此，在违反目的的情况之下，新闻与言论自由仍须受到管制，例如恶意的诽谤言论
即不在保障范围之内，甚至需受到法律惩罚。
至于意见之自由，到底要达到什么样的多元、如何取得平衡，则有不同见解。本鉴定意见
阐述如下。
以保障多元观点与促进民主出发，乃属于换照办法十一条“频道规划”之范围。亦即，频
道规划若能保障多元观点，则符合新闻与言论自由保障之目的。所谓多元观点，可包含弱
势族群保障（不同语言与民族的加入）、人权侵害的讨论、环境污染与破坏等等。
论者可能援引单一的声音可以借由其他电视台的竞争而缓和，进入“意见自由竞争”，然
而，意见市场的自由竞争，最后将会造成以财力作为言论自由的界线，因为有资本才能进
入言论自由的市场，弱势族群不具备此一条件。如此一来，所谓“不同频道各持不同观点
”的竞争，无助于保障多元观点，此亦为代理人理论与民主理论所肯认（促进民主）；反
之，真正有助于多元观点之方式，应为各电视台在内部节目规划上置入多元观点，方能达
到新闻自由追求之目的[1]。
综观历年电视台的频道规划，显然较为缺少多元观点[2]；而前期独立审查人之条件不履
行亦恶化此一现况。近年假新闻崛起之时，亦不见与中立查核单位合作训练，或与各人权
团体之对话，相关的员工训练，例如107年7月26日员工训练内容为新闻报导与个资保护；
7月31日员工训练内容是儿少保护，结果107年8月18日新闻内容即被裁罚儿少个资泄漏。
108年2月21日员工训练为新闻查证，过五天，2月25日即出现“韩流助攻最佳动画短片包
子夺回小金人”，2月28日“星国大使忙碌低头回报”的新闻因为违反查证义务裁罚60万
，3月8日因为柚农新闻裁罚100万，3月14日被发函改进耸动标题；3月27日即因误导民众
中天因为关西机场被处罚，裁罚80万；28日也因为误导民众以为中天因为报导韩国瑜而被
受罚，违反事实查证，裁罚80万，同日亦出现农渔产滞销新闻被裁罚违反事实查证，内控
机制似需加强。
尤有甚者，新闻亦出现了多次的误导事件（如误导民众以为中天因为报导韩国瑜而受罚）
此种报导方式无异会加深仇恨与对立。意见自由竞争在社群媒体的同温层效应下，会造成
彼此更不容易沟通之现象，而意见自由竞争支持者并未考虑网络时代的问题。如果在频道
中保有多元观点，则受众即使意见不同、意识形态不同，都能够轻易地保留了解对方与对
话的空间。
以新闻自由为名，却侵害了多元保护的人权发展，新闻自由即不可无限上纲；此时新闻自
由应有一定之限制，问题仅在于需要形式限制[3]，还是实质限制（针对内容审查）。
本鉴定意见认为，新闻自由乃重要之权利，内容审查将形成寒蝉效应，但是至少需有形式
之审查（例如节目本身的配置、报导本身的比例等等），方可保障多元自由之发展。否则
当新闻自由几乎没有成本可言，则容易变成攻击之工具，形成以自由之名，反对自由之实
的结果。
故，所谓言论市场的极大化，需要让各种声音有场所与时间表达，并兼顾多元观点。若依
赖自由竞争，无异于将言论市场的公共性私有化，将新闻自由变成财团之禁脔。对此，长
期多元观点的缺乏，应为换照审查“频道规划”时需考量之重要因素。对此，此一标准亦
应为未来其他频道换照之考量。
组织内部的制度保障
协助公民监督政府是媒体的责任，其非代表财团立场，而需代表公众的言论立场。然而不
能忽视的是，现今媒体背后多为财团，因此如何以内部设计，一方面达到前述之多元保障
，一方面保护新闻从业者的责任不受干扰，即为重要之课题。此亦与第十一条“内部控管
与内容编审”一项息息相关。虽可不涉及内容的实质审查（除非违反查证），但至少应有
形式的制度保障。
即便具备前述多元观点之限制，仍无法解决资金与言论自由的矛盾，对财团而言，赚钱的
自由凌驾于言论自由时，新闻自由的目的即无从企及。唯有组织内部适当的设计（例如编
审不受控制等等），方能保障新闻自由。前述节目的配置与规划，乃为外部限制；而所谓
组织内部之制度，乃内部限制；而其目的均相同，乃保障多元并预防言论市场的单一化。
而释字509所课予的亦非绝对查证之义务，而是相对查证之程序。确保程序不受干扰，是
组织内部制度保障所必须。
从组织内部设计看来，2014年审查换照时将独立审查人之观念导入，并要求增加1名专职
编审人员，仅仅是以程序之要求保障新闻自由。然而在执行上，独立审查人迟至2019才纳
聘，而编审问题亦迟迟未解决。若以程序保障一事难以达成，更遑论实质保障新闻自由一
事。
独立审查人若要对新闻有审查能量，其亦需专职专责，并且即时监看；但目前之独立审查
人业务极为繁忙，仅为兼职，以资料看来亦无法得知其意见被采纳之程度，或者开会之时
程等等。亦即，即使有独立审查之形，NCC亦应审查有无独立审查之实。
另从组织架构看来，集团以法人代表入主董事会，随时可以撤换之下，从上到下的意志即
难以有结构性的抵挡；亦即，若新闻从业形成了一个容易上命下从的结构，再搭配财团本
身的立场，则无异于更进一步形成前述之禁脔。若有恶意国家之介入，则将更进一步恶化
问题。例如，人权在特定国家被迫害之情形，即属多元保障之范畴，但目前的组织结构却
让此种保障方式消失于无形。
媒体自律之要求，首重结构上的保障，否则自律即难以形成。以本鉴定人自己蒐集之案例
为例，电视台即曾经将中国制造之争议讯息，直接复制中国官方与农场标题作为新闻标题
，如2019年6月5日，中国评论网先是从香港发出“在最坏情况下，台湾会成唯一输家”的
内容后，海峡飞虹等做成农场标题：“美：台湾会成唯一输家”，电视台即随即跟进，直
接变成直播新闻下的大标题，但主播的内容却跟标题没有直接连结。本问题并不在于中国
讯息报导之疑虑，因为在新闻自由之下，将中国观点加以报导也在保障范围，问题在于直
接抄袭农场标题，亦未引用，表示在新闻伦理上的不遵守已经变成惯习。而这种不遵守在
并非特例的情况下，媒体即变成一个单纯的传声筒，失去了协助公民监督的意义。
其他的一些内部控制机制亦有令人不解之处，例如，关于客服与申诉的问题，电视台主张
2019年申诉仅有164件，不知计算基础为何？是否是将民众申诉改列为意见反应？由于申
诉数据与外界之观察有严重落差。而此亦为换照应考量之因素。至于事后的监督，以108
年伦理委员会的会议记录看来，亦处于十分被动的状况，前述问题大多存而不论。
所谓的制度设计，一方面是让员工有遵循之依据，一方面是以揭露取代内容之审查：让上
下其手的情形无所遁形。如果在程序上的设计与揭露都无法达成，则遑论实质对员工之保
障。
以比例原则而言，此乃典型限期改善之事项，然而，六年的限期改善若无法落实，则应该
更进一步考虑其他的行政处分，否则前述之处分将变的毫无意义。
对此，详加考虑未尽程序与实质结构性保障一事，并参酌比例原则之考量，本鉴定建议不
予换照。
[1] 所谓的second order diversity也并不会扬弃first order diversity，亦即，不同
频道完全持有不同观点一事，必须建立在每个频道仍保障少数立场。另外，当diversity
是在宣传一个更有力、更大的资本拥有者之意识形态时，更难援引所谓的second order
diversity作为理论依据。
[2] 此观点并非内容上的观点多元，而是发言权的多元。言论自由本身跟平等权有所冲突
时，即应有此考量。
[3] 例如刑事中新闻自由与名誉冲突时，要求更高的查证义务，而在行政规制中，新闻自
由与其他利益冲突时，要求更高的新闻伦理。
4.附注、心得、想法︰
一般讨论中天换照通常都只提到违规、裁罚纪录，比较少系统性得讨论中天电视台的运作
模式。扑马律师的意见书从内部制度跟多元观点两个层面指出，为什么中天电视台的存在
有害于台湾整体的言论自由。