1.转录标题︰连3年补助，国旅人次却连3年下滑──观光“鸦片式补助”照顾了谁？
2.转录网址︰https://www.twreporter.org/a/covid-19-tourism-policy-motc-subsidy
3.转录内容︰
COVID-19（又称武汉肺炎、新冠肺炎）疫情之下，交通部长林佳龙除了以纾困补助支持观
光旅游业者经营，7到10月也将撒下安心旅游补助59亿元，鼓励国人好好玩台湾。据了解
，11月还要续推精致旅游，以不同名目延续金援，成为民进党政府2016年执政以来，至少
第8波与国内旅游相关的补助政策。
然而，根据交通部统计，2016年起，国人国内旅游人次已连续3年下滑。这帖吃了8次的补
药，不但没有提升国旅人次，副作用还一一浮现。是什么原因，让民进党政府不断祭出这
帖像是“鸦片式上瘾”的“照顾政策”？拥有媒体话语权的旅游业公协会，又在其中扮演
了什么角色？
5月27日一早，台北天空虽然下雨，却挡不住高昂的气氛。
交通部长林佳龙、卫福部长陈时中、曾任交通部长的台湾观光协会会长叶菊兰，3位部长
级政治人物轮番登台，在“拼观光、爱台湾，千人大会师”记者会上，向来自旅游业、旅
宿、游乐园、导游领队、温泉、民宿、旅游品保协会等公协会代表报告。
“离岛的机票都抢不到了啦！”一名业者在台下开心地说，记者会后，旅游业者将以32条
路线展开岛内观光，名义是“踩线”，实际上是让游览车、导游、饭店，都有消费，经费
则由政府埋单。
政府连3年埋单观光旅游补助，副作用悄悄浮现
“今年年初，我就找（旅行公会全国联合会）萧博仁理事长，也跟林部长报告，我们要超
前部署一旦疫情结束要复苏的时候，我们业者有没有准备好？能不能马上就让全世界放心
地来玩？”叶菊兰先上台发言，“那个时候的思考其实很贪心，我们希望520前后能不能启
动一个3万人的业者互相踩线的行程，带动国内观光旅游的活络？”
林佳龙上台后也强调自己超前部署，早在2月，就听取全国旅游联合会会长、游览车协会
会长建言，规划出政府买单、让旅游业者小旅行的补助方案。“本来是希望举办30万观光
业人员、1到2个月的防疫旅游，但台湾防疫做得很好，”他苦笑，6月7日台湾境内提早解
封，只好缩小业者互相踩线的游程，提前让安心旅游补助上阵。7月起，每个国民国内旅
游住宿都有补贴，不但不限平假日，若是离岛还多补1天，参加旅行团则享有不限次数的
补助。
“这个踩线活动有三方面的功能，其中之一就是让观光业有好的生意、可以赚钱！”林佳
龙语毕，获得台下一片掌声。细看32条路线的行程安排，游览车、饭店、餐厅、景点，许
多都由在场或是地方的产业协会会长经营，也难怪现场喜气洋洋。
“客人被低价团吸走”，精致旅游受冲击
与记者会上的官员、协会代表不同，部分经营民宿与旅行社的业者，对补助政策的反应，
是无奈。
“客人都打电话来，说你们不是可以拿补助吗？那你要不要退我1,000啊？”一名曾获国
际旅游品质奖项肯定的旅行业者，在疫情下响应政府政策，回头经营台北山区农场的国内
旅游行程，一向经营10万元以上高端旅游的他，开发出3天2夜、4人成行、不到8,000块的
农场之旅，遇上补助政策，他原本自信满满的产品，却可能面临开发成本血本无归的窘境
。
“有补助之后其他人都开超低价的，市场上都是1、2,000块的低价团，客人还回头质问我
们怎么这么贵？”4人吉普车的精致旅行，狠狠被游览车行程比了下去。
另一位曾经被国际游客选为世界十大绝美民宿的民宿业者，没被疫情影响生意，却被补助
政策冲击。位于东部山腰，本来一晚2人、住宿定价4,000元的他们，连疫情时期生意都属
稳定，但去年长期的住宿补助政策，却成为他们第一次重击。“有朋友参加补助政策，2
、30万等了好久都拿不到（注），我们实在很怕。”没参加补助政策，客人都被大型业者
、低价选项吸走，这一次疫情封锁了国际旅客，逼得他们只能考虑跟上。
不仅基层业者反应不一，从数字上来看，台湾国内旅游有9成是自由行，补助却针对团客
不限次数；补助范围也一改前例，纳入本来就容易满房的周末。59亿的补助有没有必要、
将对台湾国旅带来什么影响？已成为消费者疯国旅之外，部分业者内心的忧虑。
林佳龙：补助是为了冲量，让旅行社、旅宿业有生意
林佳龙接受《报导者》专访时解释，疫情下的补助，第一是为了冲量、冲信心。他说国内
旅游能带动内需，也能向世界展示台湾观光大国的潜力。
第二，他不避讳地说，是为了让旅行社有生意。台湾近4,000家旅行社，大多经营出国旅
游，如今关闭边境，必须为他们创造消费需求，于是即使9成国内民众以自驾、自由行、
甚至一日来回作为旅游的模式，观光局仍希望透过补助，将游客导向旅行团。
林佳龙并不否认，疫情持续下去，产业可能发生洗牌、退场、资遣，但他随即补充，“要
软着陆啦，你说要退场也是要有配套，生计突然间没了，是会衍生社会问题。”
然而，在林佳龙与业者的“前瞻观光政策交流区”LINE群组中，当他一提到退场机制，业
者们直接要部长拿出配套，政府若不负责，他们将不再支持林佳龙，甚至有业者在LINE群
组内公开威胁上街抗议。
补助，不然就抗议，这对蔡英文政府第一任交通部长贺陈旦来说，极其熟悉。“如果说有
所谓的三大‘被辞职’的原因，这就是其中之一，”他以开玩笑的方式，解释这段延续至
今的补助思维，当初就是让他下台的重要因素。
贺陈旦反对：补贴加持无明显成果
从2016年蔡英文上任总统以来，由于陆客团大减，经营陆客团生意的观光旅游业者，成为
常态性的反对声音，催出一波波的国内旅游补助。
首先是总统就任后发动的“要工作、要温饱”游行，换来2016年11月针对陆客旅行社的补
助，3亿元的特别预算，供旅行业者转作国内旅游，希望他们展开转型同时开拓国旅市场
。这笔钱2周内就被申请一空。贺陈旦以“受害者的情绪勒索”，形容来自这群业者的外
部压力，“社会上几乎不大有冷静，或者从背景、大方向的探讨空间，”他回忆。
除了外部压力，更重要的是政府内部种种因素，推动补助政策的延续。
首先，是“对于中国的一种反动心理，因为你团客不来了，然后立刻受伤，就觉得这个补
贴是应该的，”贺陈旦回忆，当时连产业的真正影响是什么都还没研究，更别说若真要补
贴，补贴的方式、标准、目标等等，没有机会讨论就直接发钱。
“心情上觉得说，这是好像该做的事，尤其假如我们暂时扯一点政治来讲，也许民进党会
特别觉得说，就是因为我们当政嘛！那我们的方向创造了‘间接的受害者’（指做陆客生
意的业者），过去他们说不定还是支持我们的人，所以这个求偿政府立刻去补，从2016年
到现在。”
贺陈旦指出，扮演主要推力的是政务委员张景森。2016年底的补贴一结束，张景森就瞄准
了花东作为补贴的第二站，预计的时间点是农历年前后。“张景森叫我要延续（补贴），
但我没有答应。”即使如此，发生花莲大地震后，补贴政策顺理成章上路。
但花莲有补贴，台东、南部县市，连桃园县长郑文灿都跳出来争取，“就开始乱了，变成
全面去搞，我自己当然就愈来愈不赞成啦。”
贺陈旦反对补助政策的理由，是他观察当时的数字所得结论，补助并没有发挥效用。“（
当时）并没有特别针对这个补贴去做较专案的追踪，我看到的是一般性数字，”他解释，
在南部的旅客人次，2018年只有高雄微幅成长，屏东、台南、嘉义都往下掉，花东的刺激
效果也不明显。整体2018年的国旅表现，在各种补贴的加持下，国旅人次跟总体消费竟都
比前一年掉了超过6％。
70亿观光发展基金，成为补贴伸手牌
这样的结果，当然有国际廉价航空愈加普遍、国内天灾和重大事故等因素，但也跟补贴补
不到国旅发展的本质有关。以观光局的统计资料来看，当日来回者占7成，参加旅行社套
装服务的国旅游客只有1.4％，将住宿、团体做为补贴重点，或许符合业者期待，但却没
真的补到大部分消费者的痛点，这也是2018年底暖冬旅游补助专案延长至2019年，申请数
量却显现疲态的原因。
“2018年可以说从花莲开始，到后面的暖冬跟续办，整年都有问题。”数字会说话，国内
旅游人次并没有增加，但贺陈旦的坚持却依然失守。首先是以传统业者为领头的公协会，
不断透过立法委员施压，“那是用喊的，‘哎呀这种东西（补助）要大方一点啊’、‘状
况这么坏，你们还有时间研究吗？先补了再说！’”
贺陈旦回忆，“这些东西很常是在什么阶段喊呢？预算审查的时候。”观光局有一笔观光
发展基金，来自机场营运所收取的服务费，每年超过70亿的基金，通常是并决算办理，贺
陈旦以“黑盒子”形容之，这笔基金就在预算审查时成为开补贴支票的财库。
除了立委，公协会也不断向张景森表达建议。“关于一直在撒国旅（补贴），其实一直都
有发夹弯，发夹弯其实是张景森起了很大的作用，他确实都有在倾听各公协会的意见，所
以变得一直撒，”台湾观光发展协会副理事长柯牧洲说。
观光政策变成“照顾政策”？
但在贺陈旦眼中，台湾的观光政策，已经成为一个“照顾”性质为主的政策。
从交通部统计数字来看，执政党的“照顾”压力极大。自从开放陆客、来台观光人数冲破
1,000万后，从2013年以来，台湾旅馆、民宿房间数不断攀高，一年甚至新增超过万间，
直到今年上半年创下新高、而后进入拐点。同时，在台南、花莲、台东，待售的饭店旅馆
已超过200间。
民进党政府延续补贴政策，却也让林佳龙口中的“转大人”、观光立国，难以发生。因为
受益于“照顾”政策最大的观光业者们，一直是以陆客生意壮大事业的传统旅游、旅宿业
者，他们大多是观光旅游产业公协会的代表或是成员。
公协会留恋陆客钱潮，反成沟通阻碍
“观光业的这些什么各式各样的公协会，可能是各种产业中密度最高的一个吧，”一名交
通部前任官员说，这群公协会和业者，长期扮演观光局的资讯来源，以及共生般的紧密关
系。
中华民国旅行商业公会全联会政策顾问高洺涂解释，作为公协会代表，在业界中有举足轻
重的地位，尤其在对岸，什么事都讲头衔，公协会代表就等同握有中国的资源，人脉、办
事的便利性也随之而来。他举例，陆客团全盛时期，当时9成陆客都掌握在10家旅行社手
中，他们就是公协会的重要成员和代表。
一名观光产业协会的共同发起人观察，观光局要做管制、管理、行销，但预算有限，饭店
、飞机都要靠业者赞助，平常欠人家这么多人情，总是要还，她在许多协会的春酒、晚宴
上，都看见观光局官员与业者们称兄道弟，观光局则在公听会、政策建议等参与名单上“
还人情”。“公协会跟观光局已经变成一个产业共生，这是一个根本性的问题，是需要革
命的，”这名发起人说。
但两岸交流因对岸管制而停摆，公协会显然还在留恋陆客钱潮，不但没有担起产业研究、
连结国际趋势等职责，反而成为业界反映需求的“障碍”。
“连晶华（饭店）跟雄狮（旅行社），这次都要自己跳出来透过媒体向政府传话，你觉得
这些公协会还有效吗？”这位观光产业协会共同发起人问。她并指出，这群公协会除了大
力推动补贴政策，他们也支持观光旅游业从《观光发展条例》衍伸出的各种特许制，“他
们确保不要去修法，确保对既有结构有利所有的旅游新创都会踩到《观光发展条例》
。”
政府资源挹注传统业者，反延缓产业转型
台南市副市长王时思接受《报导者》访问时指出，政府的资源还是挹注在团客、传统的观
光业者，虽然看起来好像得到了民心，“但在产业内容上，我担心的是，你愈延缓它退散
的速度，就表示起步的速度也就愈慢。”
王时思曾与宝可梦合作“Pokémon GO Safari Zone in Tainan”活动，行销台南、创造
商机并造成轰动，她认为，台湾国内自由行已占超过9成，“你（却）养了这么多的旅行
业者，台湾的旅游业是证照制的特许行业，这些人就觉得我有‘权利’经营这个，我‘有
权利’活下来，但市场上的需求面已经消失了，在那个阶段不赶快想转型，而是跟传统的
观光业者合作的话，政府就是延缓了台湾在未来的能量。”她从地方观点提出建议，政府
应该针对旅行内容挹注资源，从吸引观光客的角度来看，补助旅行社其实无助地方观光成
长。
“补助政策让国内观光产业离具有国际竞争力愈来愈远，但想选举的人考虑的不是这种事
情所以这个难局我觉得短时间内不会解除，当倒闭潮开始出现，其实就会出现新的补贴政
策，”另一位不愿具名的前任地方政府观光官员如此强调。
台湾旅游业，被陆客议题绑架了？
面对批评，称自己想让交通建设部改名为“交通观光部”的林佳龙，在接受《报导者》专
访时透露，除了传统业者和公协会的LINE群组，他也不断新增自己与各方业者的对话管道
，要让观光局同仁知道，部长“听得见”外面的声音，表达他对过去观光局与产业沟通管
道的不满。
但对公协会的成员来说，他们仍自认对交通部长具有重要影响力。
国民党智库成员的观光业者高洺涂说，林佳龙是“接地气”的部长，因为他善听这些公协
会龙头的意见，“他选举失败了，姿态也改变了，对公协会的代表他满重视的，”高洺涂
说，林佳龙会在正式会议前，召开会前会听游览车公会、各种公协会的意见，甚至在会前
会之前，又跟各业者先行沟通。他特别强调，拥有媒体声量的自己，跟林佳龙之间拥有“
私讯”的管道。
“你从政府的角度，我当然要去抓回这40％（指经营陆客来台旅游业者当时对国旅市场的
占比）对我的信赖感跟信心啊，所以，你说这个东西是不是政治，老实讲，本来不是政治
，是市场，但是因为陆客，这个市场叫政治，”高雄餐旅大学观光研究所教授刘喜临说。
“民乐透的人永远都会变更穷”
因陆客不来而政治化的台湾国旅市场，遇上“照顾型”的民进党观光政策，最终，是让台
湾观光发展在陆客撑起的想像中，持续透过补贴，试图让观光数字、特定业者重返荣耀。
于此同时，台湾国旅业者努力发展的高价、精致、深度旅游产品，却始终受到低价团、补
助行情的冲击。
面对交通部持续补助、国旅人次却从2016年起连续3年下滑，从1亿9,000万人次降至1亿
7,100万，林佳龙的看法是：“如果不补助，情况只会更糟。”
然而，如果一直补助下去，林佳龙口中期待的台湾观光“转大人”、“退场”，真的会在
补助告一段落后上演吗？
“我们其实被陆客议题绑架了，我们以为陆客等于观光，大家有没有想到陆客是爆发式的
赚，但我觉得那正是台湾观光体质衰弱的关键，大家觉得谁都可以赚观光财，因为很随便
就可以赚没有观光专业、观光政策、观光分析，我们就每年拼1,000万、2,000万（指
观光客来台人次），但算出来的大家都会汗颜吧，到底把什么数字算进来，所以它才突然
破1,000万的？”不愿具名的民进党籍前地方观旅局长如此感叹。
风尚旅行社总经理游智维则以“民乐透”形容将来台旅游人次从600万推升至破千万的陆
客潮，“民乐透的人永远都会变更穷，以为多的400万是实力旅游业不知道自己的敌
人在哪里，过去的年代太好赚了，他们就等待，”游智维提醒，全球观光旅行产业正经历
典范转移，从预订到住宿、导览服务，各环节都因新科技的出现而更迭进化，要成为新赢
家或者被淘汰，这是台湾政府和业者面临的急迫选择。
让新科技、数据化，成为国旅“转大人”契机
真正转骨的第一步，则是数据化的理解产业和市场。贺陈旦力荐，若补助不得不补，可立
即调整补助方式，借此要求业者提供产业最真实的数据。他指出，已进入2020年下半年，
政府对国旅现况的最新报告仍只见2018年的数字，对境外旅客的满意度调查，也只透过国
际机场的随机调查，已显示政府长期缺乏对于产业和消费者需求数据化的理解。
另外，贺陈旦也建议设立补助标准，引导产业走向如永续、深度游程等符合国际趋势的方
向，并追踪补助的成效，在疫情下展开调整观光体质的工程。
政府不可能无限期补助下去，若能如贺陈旦建议，以科学化的数据分析追踪补助成效，不
仅能够让钱花得精准，也能从消费者行为看见台湾观光的真相和潜力，让陆客潮吹起的大
梦和副作用，能够恢复常态。
4.附注、心得、想法︰
这文章也太长了吧 光看完就花了一些时间
看起来台湾观光业的问题也挺多的
而且这些问题看起来应该也是蛮难去解决的