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(远见杂志 文/邱莉燕)
今年是直辖市改制十周年 哪些县市在逆境中成长？
2010年，台湾地方自治实施60年来最大变革：直辖市改制、县市合并。当年，除了首都台
北市不变，新北市、台中市、台南市、高雄市，单独改制或合并升格；加上2014年桃园县
改制为桃园市，“六都”加16县市的行政区域正式成形。
今年适逢直辖市改制十周年的日子，哪些县市在改革过程饱受委屈，却仍在逆境中成长？
《远见》带你检视过去、展望未来！
走进高雄田寮，知名的“月世界”地景处处可见，锯齿状的裸露山脊冷峻陡峭，绵延不尽
的荒凉，如同月球表面一般。田寮的人口数，也像植物在月世界的山顶一样“很难生长”
。2010年有9622人，2020年跌至7002人，根据台湾野村总研以年轮法计算，推估2050年只
会剩下3462人，人口减少一半以上。“新生儿一年不到十个，随便考都前十名啦，”开着
田寮唯一一家早餐店的丁素真说。
自从风光一时的民营糖厂，在1970年代不敌时代冲刷而关门之后，找不到工作的壮年人口
便陆续外移，没落至今，市场只剩鱼摊、肉摊、菜摊三摊，走在空荡街上的大多是老人家
，久无人居的房屋逐渐破败。很难想像，如此凋敝的超高龄社会，行政层级不是一个村或
里，而是台湾一级行政区的一个区。
都市与边陲的M型化发展，就算是直辖市，不少区域想要发展仍不易。
都市vs.边陲M型化，多处地方升格反倒退
“虽然田寮属于直辖市，但没有升格的感觉，”丁素真的女儿、恶地农夫工作室共同创办
人梁舒婷说，2010年高雄县市合并升格为直辖市，田寮随之从乡变成区，十年过去，这里
却没有任何改变，只感觉图书馆的书变多了一点，公共汽车多了几条路线。
努力在故乡推展地方创生的梁舒婷观察，升格直辖市后，田寮不再有民选的乡长，而变成
公派的区长，两者的差别在于，以前乡长为了选票，常会帮忙地方社团找钱，如今区长若
没有预算，几乎无法给予任何补助。
而且，近年来一年换一个区长，皆不是田寮人，往往不太了解地方，或是了解之后就准备
离任。想要从事社造、催化社区进步的梁舒婷，总得杀到高雄市政府提案。“升格了，田
寮的发展反而在倒退，”乡土情怀极深的她有感而发。十年如一日、甚至更惨的田寮，说
明了即便是直辖市，也会并发“都市与边陲”的M型化。类似的现象，也出现在直辖市与
非直辖市之间的差距逐渐拉大。
时针拨回2010年，台湾地方自治制度施行了60年来的最重大变革：直辖市改制、县市合并
。
这一次新的行政区域划分，台北市是现有直辖市，原台北县改制为新北市，原台中县与原
台中市合并升格为台中市，台南县、市合并升格为台南市。已为直辖市的高雄市，与高雄
县合并升格。加上2014年12月25日，从桃园县改制的桃园市，正式形塑了“六都”加16县
市的行政区域。台湾的都会发展往前迈了一大步，也深刻影响台湾的民主政治与地方发展
。
台中市长卢秀燕是当时县市合并的主要推动者之一，回顾这十年的变化，她认为，大致而
言方向没有错，原台中县与原台中市的确是“分则两失，合则两利”。“迄今其实有达到
加乘的效果，”从政20余年、在2018年市长选举中大胜的卢秀燕说：“一加一也就不只二
。”地方政府争取升格的诱因，主要是经济考量，改制后，有机会脱胎换骨成为国际化的
都会城市。
总体而言，直辖市改制最直接的效果，是预算增加，得以扩充公共建设；以及行政效率提
升和决策的完整性，资源集中则促进了产业繁荣，都市化形成的脚步也会更快。另，由于
直辖市之下设区，取消了原省辖县市的乡镇市层级，同步减少的众多乡镇市长、民意代表
，也节省了大笔公帑。
然而，直辖市升格发展至今，仍存有很多讨论与争议。比如，其他县市的资源因为六都升
格而被稀释，由此造成边缘化的疑虑从未消止。“六都方向是正确的，可是我也要替没有
纳入直辖市的这些城市讲话，”卢秀燕说：“因为相对它们变得更小，对它们的发展是不
利的。”
非六都自觉像弃婴，直辖市也一堆边缘区
直辖市与非直辖市的差距，屏东县长潘孟安有着深刻的体会。首先，县市地方政府很容易
变成直辖市的人才训练场，因为公务员的职等有差，同样是局处长一级主管，县市的职等
低于直辖市，导致县市的公务人才被磁吸。配置公务员数量的标准，也未能加入地方特性
和城乡化比率因地制宜考量。潘孟安举例，屏东养护道路1170多公里，正式编制才40多人
，隔壁的高雄只比屏东大174平方公里，养护工人上千个。
“直辖市跟非直辖市制度的失衡，会让城乡落差更大”，潘孟安直言，如此重直辖市而轻
县市：“让我们这些非都、非离岛的县市，变成像弃婴一样。”
另一个“直与非直”造成的差别待遇，出现在基础教育现场。基隆市长林右昌以近十年来
台清交入学学生为例，这些优等生“来自何处”的区域分布比例，相较从前，变得更为失
衡。“因为属于地方权责的国民义务教育，会因为地方财政就产生落差，”林右昌说，所
衍生的限制就是穷，有的县市长如果又不是非常重视教育的话：“教育现场的资源确实是
会短少的。
直与非直的公平性有待斟酌，同时值得关注的是，县市合并带来的挑战与课题，也造成部
分直辖市“内部”的城乡差距未见缩小。
直辖市与非直辖市，公共建设差距愈拉愈大
县市合并后，高雄市面积较原市增加18倍，城乡差距为六都之最，结果导致地方治理能力
反而因合并升格而下降。
在桃园市长郑文灿看来，县市合并确实会有县跟市之间的矛盾问题，县一定是落后于市的
发展，需要克服内部的困难，“像桃园跟新北市城乡之间的落差比较大，新北市又比我们
更大。”
在直辖市内，原来县区常有被边缘化之感。台南市长黄伟哲便观察到，台南以前县府是在
新营，合并升格后移转到台南市的府城，难免会让新营人感觉距离核心比较远，街区的热
闹度降低。
创税高却分得少，努力减债更吃亏
再从《远见》每年进行的县市总体竞争力评比，结果竟发现，县市合并前的台中市、台南
市与高雄市的竞争力排名皆属前段班，合并之后却呈现滑落的情况。
让改制升格“只做一半”的，是《财政收支划分法》并未适时配合区域整并修正。这项现
行财政资源分配的重要规范，延宕十年仍未修法，随着时间过去，时空背景转变，益发突
显其中的弊端。以2020年为例，中央普通统筹分配税款为2771.92亿元，其中六都分配
1798.21亿元，约占64.87％，733.79亿元给16县市，约占26.47％，其余239.92亿元给了
乡镇市，卢秀燕称之为“一国三制”。
而其中，屏东县仅分配到80.49亿元，占所有统筹分配税款的2.9％，占非直辖县市的10.9
％。
令一县之长潘孟安觉得不公平的是，统筹分配款计算公式的其中一个变项，是按照工商产
值的贡献度来衡量，不纳入农业产值，偏偏屏东县是农业大县，尽管农林渔牧年产值从
500亿进步到700亿余元，却无法转换分配到实际税款。
林右昌则认为，“游戏规则”不公平的最关键之处，还是在《财划法》，因为分配方式是
直辖市先分完了，剩下才让非直辖市分。吊诡的是，就算是直辖市先分，六都之间也不是
分得让人心服口服。
郑文灿便指出，桃园无论是创税能力、财政管理等，皆为六都前段班，但2020年桃园获配
财源却是六都最低，仅为台北市的1／2，与第五名的台南市也差了近88亿元。升格5年来
相较台南市，获配财源少领近500亿元。
“很多公司的工业生产在桃园，环境及交通负担都在地方，但公司设立在台北，”郑文灿
说，当然这类公司的营业税就算成台北市的额度，台北市因而得到更多统筹分配税款：“
对桃园来讲就不公平，应该要用合理的公式来调整。”
《财划法》不合理之处，还在于制度设计，变相成为“惩罚好学生”。比如基隆，林右昌
上任之后，债务从2014年的124.29亿元，减到去年底只剩78.25亿元，负债比从47.36％减
为33.71％。“其实，我还可以再减，但我不太想减，”林右昌坦言，因为减了对基隆一
点好处都没有。
一旦负债比降低、财政等级提升之后，中央的逻辑变成该县市的财政好转，所以给予的补
助理当要比较少。像基隆这般努力减债，结果地方建设的自筹款反而变增加。“这是惩罚
好学生，”林右昌说，中央应该有个配套，鼓励那些负债比减少的县市，“不然县市长没
有减债的诱因，最后就是看自己的良心。”
同样认为“减债吃亏”的还有黄伟哲，台南市谨守财政纪律，财务状况“从加护病房到普
通病房”，结果反而导致台南市的自筹款要增加，“这么努力，应该要给一个模范生奖啊
！”黄伟哲说。
制度盲点亟待修法，首长执行力更是关键
M型化现象与《财划法》尚未完成修法，的确是问题，但不应成为市政无法推动的借口。
以族群复杂、违章加盖混乱的新北市为例，当了一辈子警察的市长侯友宜，面对违法乱纪
零容忍。摆了20余年、“没人敢碰”的五股垃圾山，成了无照工厂、废弃物，甚至是非法
赌场的温床，在他一声令下，整合检警调环四大局处人力，说拆就拆。
“反正我没压力、没负担，也没有选票的考量，”侯友宜表示，针对市政一定先挑难的做
，“以前不敢整顿的，我来好好除弊。”新北市长侯友宜面对违法零容忍，决心拆除五股
垃圾山，市民很有感。
再看桃园，这是一个融合都会区、乡村区、沿海区及山区的多元城市，既有桃园和中坜两
大人口激增核心区，也有观音、新屋沿海及复兴山区等偏乡地区，造成资源分配相对不足
。
郑文灿推动桃园新政，努力缩小直辖市内部的城乡差异，让资源普及化。“我在偏乡的建
设，相信是满受到肯定的，”郑文灿说，从2018年连任成功的得票数就能证明，不仅13区
全赢，偏乡甚至赢得更多，“代表市民对升格有感，因为升格，我有更大力量挹注偏乡。
”
把钱用在刀口上，资源妥善利用
县市合并时，台南市概括承受债务为1007亿元，举债濒临法定上限，财政相当吃紧。黄伟
哲当选后“零举债”，努力让岁入岁出平衡。台南人口最少的龙崎区，与高雄田寮同属恶
地形，黄伟哲保留住世界级美景，不再视为掩埋场开发地，特别举办空山祭，让才3000多
人口的龙崎，每天涌入3000多位旅客。
镜头转到国境之南屏东县。屏东县是22县市唯一没编列生育津贴的，土生土长的潘孟安宁
可被骂也坚持到底。“年轻人绝对不会因为一胎3万块，然后来屏东生小孩，”潘孟安认
为，钱用在刀口上，宁把资源用在孩子身上，降低教育的负担。在潘孟安上任前，屏东县
的失业率是5.7％，他媒合县内闲置的土地积极招商引资，同时鼓励年轻人回来创业，年
内创造了一万多名的就业机会，营利事业总额也足足增加了约490亿元。
由此看来，县市合并的成功，仍旧取决于县市首长的治理能力。直辖市改制十年，仍需要
政治精英为地方擘画未来的愿景。
心得：
制度仍有诸多盲点需要修法，而县市首长执行力也是城市发展的关键。