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【从国际法检视中国就COVID-19之责任】
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【从国际法检视中国就COVID-19之责任】
姜皇池/台湾大学法律系教授
一、引言
目前为止，台湾疫情暂时令人放松不少，但并不是所有国家都如此“幸运”。截至2020年
5月13日，全球将近400万人感染，死亡案例更可能达30万余，但各国状况不一，有些逐渐
站稳脚步，部分国家却可能才要进入险峻期，然无论如何COVID-19已经对世界各国造成的
各类严重损害，在疫苗与治疗药物尚未问世之前，COVID-19对人类生活形态的剧烈冲击，
则是不争事实。
尽管造成各国损害的原因与程度不尽一致，但要求中国应负责的声浪，不约而同出现在诸
多舆论之中，特别是向来强调国际法的西方民主国家间，有认为中国违反国际法义务，导
致其他国家损害，因此要负国际责任之论述陆续有人提出。此种试图借由国际法向中国寻
求赔偿或补偿的呼声并不难理解，因为有不少研究指出，中国是第一个爆发疫情的国家，
若中国更早或及时采取防疫措施，依据所提前时间长短，其实中国甚至是有可能避免自身
的疫情[i]。倘若中国能如此作为，并警告世界各国预先做好准备，“或许”全球疫情可
大幅减缓。
假设若中国确实做好上述工作，并及时防疫与通知各国则可避免COVOD-19肆虐，此一假设
为真，则法律上应如何令有“过失”的中国负责？究竟国际法能不能在这样的状况发挥作
用？
二、所假设事实
如同任何法律分析，事实是讨论起点，目前最普遍看法乃：“在知悉并拥有自身疫情资讯
之中国，对于WHO和其他国家隐匿病情，特别是人传人此一重要资讯”。不论是1月底才开
始向WHO通报相关资讯，或是2月中始透过期刊文章刊登，向世界传达已不可收拾的疫情，
都难以遮掩中国刻意知情不报的行为。事实上，最令人无从忽视者，最早在2019年底，“
吹哨人”李文亮医师便发出警讯，而遭到“被认罪”对待，尔后罹患新冠肺炎逝世。种种
证据在在指出，最低限度内：中国有持续一个月以上的时间，没有及时向WHO通报和分享
疫情资讯。
三、争点
假设中国已经在去年甚或更早的时期点已经知悉新冠病毒是会人传人的，但却蓄意隐匿不
向WHO通知，则首先碰到的法律问题是：依据国际法，中国是否有义务须向WHO或世界通报
新冠病毒之存在且病毒已有人传人之事实？
四、可能涉及之国际法义务
要如何建立国际法下之义务，有两种可能，一为条约法下之义务，一为习惯国际法下之义
务，就此进行分析：
（一）、条约法规范体系
（A）2005年WHO《国际卫生条例》
（1）小引
就WHO体系而言，中国既是WHO会员，更是《国际卫生条例》(International Health
Regulations)缔约方，因而应同时受到《世界卫生组织宪章》(Constitution of the
World Health Organization)和《国际卫生条例》(International Health Regulation;
IHR)拘束[ii]。
就通报义务而言，《世界卫生组织宪章》属于较抽象概观规定，因而此较无讨论实益，重
点在《国际卫生条例》第6条的“通报义务”和第7条的“资讯共享义务”。事实上，此两
条是当今《国际卫生条例》整部文件的核心条文，其立法目的与宗旨即是借由WHO会员国
透过整个通报和资讯分享机制，达到防免和控制国际疾病之传播。
（2）《国际卫生条例》第6条之通报义务
先就第6条通报义务而言，现行《国际卫生条例》是修订后的第二版，其立法前身是1969
年的版本，当时制定目的在于对抗霍乱、鼠疫、黄热病、天花、回归热病，流行性斑疹伤
寒等疾病[iii]。第二版规定则是在2005年进行大幅修改后制定。毋庸讳言，之所以会增
修新版的原因，主要就是为因应SARS此类新型态疾病，始行制定更完善的通报机制。《国
际卫生条例》第6条第1款规定：“每个缔约国应当……透过《国际卫生条例》国家对口单
位，以现有最有效的通讯方式在获得公共卫生资讯后24小时内向世卫组织通报，通报内容
包括在本国领土内发生、有可能构成有关国际公共卫生的紧急事件的所有事件，以及为应
对这些事件所采取的任何卫生措施”，而依现行《国际卫生条例》第6条所设定通报架构
，天花、“野生病毒所引起之小儿麻痺”（poliomyelitis due to wild-type
poliovirus）、“新亚病毒所致人类流感”（human influenza caused by a new
subtype）以及SARS等四类疾病，是最重要应通报的疾病。尤有甚者，纵使特定疾病并非
上述类型疾病，然因“对于可能与国际公共卫生有关的任何事件，包括原因或起源不明的
事件以及所涉事件或疾病不在左右两框所列范围之内的事件”，亦应当使用《国际卫生规
则》之通报系统。制度上一旦该事件之病例不寻常或意外方式出现时，且该等病例“可能
”会有严重公共卫生影响，并有国际传播之危险，则该国就应该自动通报WHO（见《国际
卫生条例》《附件二》），无庸判断所致公共卫生是否已经产生严重影响；换言之，当此
类病例出现只要有严重影响公共卫生之虞，无庸事实上已经造成公共卫生的严重影响，当
事国就需通报WHO秘书处。简言之，在第6条与《附件二》之规定下，扬弃以往以疾病概念
为基础之报告义务，凡一切有可能严重影响公共卫生之“特定症候群”（defined
syndromes），缔约国即有向世界卫生组织报告之义务。至于此种“特定症候群”，则包
括下列五个重要症候群：（1）急性出血热症候群；（2）急性呼吸性症候群；（3）急性
消化道症候群：包括急性腹泻症候群与急性黄疸症候群；（4）急性神经症候群；（5）其
他之报告症候群[iv]。
（3）《国际卫生条例》第7条之合作义务
至于第7条之资讯分享义务，则是当该国出现不寻常或意外的健康事件，而该事件可能造
成“国际公众健康紧急事件”（public health emergency of international concern）
，就应该与WHO分享相关公众健康资讯[v]。
（4）小结
不论从COVID-19与“新亚病毒所致人类流感”或者SARS间的关联性，中国都应依《国际卫
生条例》第6条通报WHO正确资讯。不仅如此，从“国际公众健康紧急事件”角度而言，中
国依据第7条同样有义务与WHO分享相关资讯。简言之，显而易见，中国违反其在《国际卫
生条例》第6条和第7条所当承担的条约义务。
（B）1966年《经济、社会暨文化权利国际公约》
1966年的《社会经济暨文化权利国际公约》第12条规定：“缔约国确认人人有权享受可能
达到之最高标准之身体与精神健康”，因此缔约国须“预防、疗治及扑灭各种传染病、风
土病、职业病及其他疾病”，然长期以来，中国不仅并未规范禁止源自野生动物病毒感染
源，甚至放任大规模的野生动物消费，让可能藏有危险病毒的野生动物作为人类食材，如
此亦违反《社会经济暨文化权利国际公约》第12条之作为义务。
（二）、习惯国际法
早在1949年《科孚海峡案》（Corfu Channel Case, 1949），国际法院即指出，各国不得
蓄意令自己的领土，以有损于他国权利之方式使用。近年来，此原则广泛适用于环境保护
之例。若特定国家已经采取一切可能措施，仍不足以防免损害发生，由于该当善尽“适当
顾及义务”（due diligence）（或称“适当注意义务”）之责，因此没有违反此义务。
从另一角度观察，此规则系指在“诚信”（good faith）之概念下，检视遭指控的国家，
究竟有没有尽一切努力，避免他国因发生在自己领土之行为而受损害。借由检视中国从上
年年底到今年2月行为举止，应难以构成“诚实”、“善意”或穷尽所有方法，透过WHO或
其他国际合作管道，防免他国家遭到COVID-19的肆虐。
五、国际法责任
倘若国家行为满足“义务违反”和“可归责于国家”两大条件，就属于“国家错误行为”
。而承前所述，中国违反《国际卫生条例》第6条、第7条及避免损害他国习惯国际法义务
，而满足第一项条件。至于可归责性，整个隐匿不报行为，是中国政府从基层到国家元首
的集体行为，恐难有任何理由认为此不可归责于中国。
然而国际法困境在于：习惯国际法下，虽然国家责任法相当清楚：国家对其“国际错误行
为”（internationally wrongful acts）所导致其他国家受有之损害应当承担国际责任
。然过去长期的国际实践却显示，就有关疾病事件之求偿议题，本规范在国际健康合作方
面，扮演着微不足道的功能，甚至在国家被认为已经违反相关条约义务时，亦复如此。对
于不履行条约通报疾病义务，或在没有完整科学证据时就骤然进行禁航或停止贸易之情形
，主权国家近乎从未认真地主张违法国必须承担国际责任，因此若要将IHR相关规定，立
即主张国家必须对COVOD-19所导致损害负责恐有再斟酌余地。[vi]
不仅如此，然而即便认定中国属于“国际错误行为”，如果其他国家据此求偿，仍会遇到
如何证明因果关系的问题。具体来说，如同2007年国际法院《波赫种族灭绝案》（
Bosnian Genocide Case, 2007）所指，所受损害和系争错误行为间，必须有足够之因果
关系。也就是，各国必须证明他们所受的损害是因为此次疫情而引起，如果中国遵守规定
向世卫通报，这些损失将不会产生。“举证之所在，败诉之所在”，是否能够有足够科学
证据或官方文献，证明两者间因果关系，目前看来并不乐观。
六、起诉场域或程序？
国家未同意的状况下，国际社会并没有可以直接强制管辖所有争端的司法机构。国家同意
国际司法机构审理之形式，可分为个案、接受特定法院强制管辖或接受特定条约体系等三
种类型。
个案同意部分，系指当事国间就特定案件，合意给予特定国际司法或仲裁机构审理的意思
。本案来说，殊难想像中国会同意和任何一受害国进行国际法之司法诉讼，很明显行不通
。
接受特定法院强制管辖，系指有关当事国在系争案件发生时间，即就系争案件类型，接受
特定国际司法机构之司法管辖。一般来说，系指接受国际法院强制管辖者而言，本案来说
，中国并没有接受国际法院对国际法问题的强制管辖，因此没有国家得循此管道起诉中国
。
至于条约体系争端解决条款，最著名者乃1982年《海洋法公约》的强制争端解决机制，
2016年《菲律宾诉中国南海仲裁案》，便系借由此管道进行诉讼。本案非属海洋法事务，
应检视者应该是WHO体系下的争端解决条款。
如同前述，撇开习惯法规则，《国际卫生条例》第6条和第7条是中国最明显违反的条款。
《国际卫生条例》争端解决条款定在第56条，若缔约方对于解释与适用《国际卫生条例》
发生争端，应以斡旋、调停和协商等和平方式解决，至多应提交予WHO秘书长，没有任何
条款规定当事方有权单方借由国际司法诉讼方式解决。换言之，受害国无从依据《国际卫
生条例》争端解决条款，令中国成为国际诉讼之被告。
另一方面，除《国际卫生条例》外，WHO规范体系仍有《世界卫生组织宪章》。第75条是
《世界卫生组织宪章》争端解决条款而规定，若特定争端无法借由协商或WHA予以解决，
则应提交至国际法院。难处在于，乍看之下，中国行为并没有清楚明确违反《世界卫生组
织宪章》条款，特别是考量《世界卫生组织宪章》“宪法”性质，不像是《国际卫生条例
》第6条和第7条，此两者具有国际卫生法相关之实质义务。换言之，中国行为难以构成《
世界卫生组织宪章》相关条款之违反。
尽管如此，有人提出就诉讼技术上而言，并非全然不可能将本质属于《国际卫生条例》争
端者，定性为《世界卫生组织宪章》解决适用问题。举例言之，《世界卫生组织宪章》第
21条、第22条、第37条、第63条、第64条，或甚至以条约解释方式，指摘中国行为完全背
离《世界卫生组织宪章》目的与宗旨，进而论述中国违反上述相关条款之法律义务。这个
论述如果成立，各国即可依《世界卫生组织宪章》第75条在国际法院向中国提出告诉。无
论如何，可以预见的是，若尝试透过《世界卫生组织宪章》第75条在国际法院起诉中国，
将会面临极大政治及法律困难。
七、结论
即便不讨论事实问题之可能争议，而如本文所假设中国确实是可归责，纵使如此，若各国
要以起诉方式向中国请求损害赔偿，都是重重困难。确实，中国无疑违反《国际卫生条例
》第6条、第7条以及国际习惯法下的“适当注意义务”，然都会面临要在何种司法场域或
规范体系起诉中国的问题，尤其是可预期中国不会同意之前提下，更是困难。简言之，由
于受诉法院问题，要利用现存国际司法机构审理此类案件，微乎其微。不仅如此，纯就本
件状况而言，是不折不扣国际法问题，但很遗憾地，如同每天上演的大大小小各国“违法
”行为，国际法最遭人“质疑”的困境，再次凸显：缺乏强制管辖司法机构以及没有强制
执行力。
然另一方面，若各国决心欲向中国起诉，不一定非要在国际性之法院或司法机构起诉中国
，一种变通的模式是利用各国内国相关法院进行审理，盖任何被害国境内若有中国资产，
则各该国之内国法院都具有审理此案的“本钱”。毕竟该等内国法院，仅受各国内国法拘
束，而此等如何对外国主权者进行诉讼或求偿的法规并非不得修订，而设计成允许被害人
在内国法院起诉中国，由各该内国法院审理并执行中国于各该国家之财产。或许于此之际
，各国法院如何解释国际法规则以审理案件；甚至，各国如何以符合国际法之方式，避开
传统国际法有关国家豁免权问题，进而作成允许内国法院审理此类案件之行为，才是真正
解释适用国际法规则的战场。
注释：
[i] Early and combined interventions crucial in tackling Covid-19 spread in
China, News, University of Southampton,
https://www.southampton.ac.uk/news/2020/03/covid-19-china.page.
[ii] 《国际卫生条例》（International Health Regulations，IHR）是为控制疾病在国
际间扩散而制订的国际法规，其原则是在不干涉或尽可能不影响国际贸易与国际交通的原
则下，订出最能有效预防疾病扩散的规则。因此根据《世界卫生组织宪章》第21条（a）
记载，1969年7月25日在第22届“世界卫生大会”中通过《国际卫生条例》见：韩世宁（
等）（2011），〈国际卫生条例修正背景与重点简介〉，载于《疫情报导》，第17卷第6
期，页300, 300。网址：https://www.cdc.gov.tw/File/Get/9CnPqncnCB_mrv5XjOICsQ
（最近浏览日期2020年5月9日）。
[iii] 1969年的第一版《国际卫生条例》曾分别于1973年与1981年，当时是为取消霍乱疫
苗之要求，及因天花根除而停止疫苗注射两方面进行修正。见：韩世宁（等）（2011），
〈国际卫生条例修正背景与重点简介〉，载于《疫情报导》，第17卷第6期，页300, 300
。网址：https://www.cdc.gov.tw/File/Get/9CnPqncnCB_mrv5XjOICsQ （最近浏览日期
2020年5月9日）。
[iv] 见：韩世宁（等）（2011），〈国际卫生条例修正背景与重点简介〉，载于《疫情
报导》，第17卷第6期，页300, 302。网址：
https://www.cdc.gov.tw/File/Get/9CnPqncnCB_mrv5XjOICsQ （最近浏览日期2020年5月
9日）。
[v] 《国际卫生条例》第7条规定：“缔约国如果有证据显示在其领土内存在出乎意料或
不寻常的公共卫生事件，不论其起源或来源如何，其可能构成有关国际公共卫生的紧急事
件，应向世卫组织提供所有相关的公共卫生资讯。在此情况下，第6条的规定得充分适用
”
[vi] 见：David Fidler, COVID-19 and International Law: Must China Compensate
Countries for the Damage?, March 27, 2020, available at
https://www.justsecurity.org/69394/covid-19-and-international-law-must-china-compensate-countries-for-the-damage-international-health-regulations/
(last visited on Apr. 9, 2020)。
【作者简介】
现任：台湾大学法律系教授
学历：伦敦大学玛莉皇后学院国际法博士
经历：国立台湾大学法学院副院长
研究领域：国际公法、国际人权法、国际组织法与国际海洋法
著作：“国际法与台湾：历史考察与法律评估”、“国际海洋法”、“国际公法导论”等
书，曾发表论文数十篇。
【延伸阅读】
WHO (2008). International Health Regulations (2005) Second edition.
https://www.who.int/ihr/publications/9789241596664/en/.
Bagares, Romel Regalado (2020). China, international law, and COVID-19. Mar.
22, 2020, inquirerdotnet.
https://opinion.inquirer.net/128226/china-international-law-and-covid-19.
Tzeng, Peter (2020). Taking China to the International Court of Justice over
COVID-19. Apr. 22, 2020, EJIL: TALK.
ejiltalk.org/taking-china-to-the-international-court-of-justice-over-covid-19/.
Introvigne, Massimo (2020). Coronavirus: CCP Beware, the Lawyers Are Coming.
Mar. 22, 2020, Bitter Winner.
https://bitterwinter.org/coronavirus-ccp-beware-the-lawyers-are-coming/.
Kraska, James (2020). China is Legally Responsible for COVID-19 Damage and
Claims Could be in the Trillions. Mar. 23, 2020, War on the Rocks.
https://warontherocks.com/2020/03/china-is-legally-responsible-for-covid-19-damage-and-claims-could-be-in-the-trillions/.
4.附注、心得、想法︰
那还
等什么
赶快核算损失
向法院起诉
持令状
扣押在台大陆企业配偶团体等等资产抵债
一切搞定