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https://www.twreporter.org/a/afforestation-in-the-plain-area-2
2.新闻来源︰
报导者
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环境．教育 2019/12/3
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文字 林慧贞 孔德廉
摄影 余志伟 苏威铭 谢佩颖
设计 黄禹禛
3.新闻内容︰
※请完整转载原文 请勿修改内文与编排※
圈地大战来了：光电、工业争抢，台糖造林地会成为经济提款机吗？
平地造林政策2021年到期，将有高达1万多公顷的台糖造林地释出。农委会欲恢复农业使用
，成立循环畜牧专区；台糖顶头上司经济部则为了因应台商回流，提出1,200公顷土地需求
，有意将这些造林地做为工业区等用途；国内晶圆代工龙头台积电也预计在屏东台糖造林地
上，投资上千公顷太阳能产业。一场抢地大战，已悄悄点燃战火。
平地造林政策投入124亿、却难以收尾的前车之鉴在前，这次台湾政府能做好国土规划，而
非让台糖土地再次沦为“经济发展的提款机”吗？
台糖从2002年起陆续参与林务局平地造林计画，根据林务局数据，未来5年内，台糖有7,000
公顷造林地到期，未来总共有10,889公顷台糖造林地可供利用。
过去这些地是没人要的旱地，然而20年过去，台湾的经济发展和社会变化已经大不同，土地
成为炙手可热的标的。台糖造林地虽然多在偏远乡镇，但坵块完整、面积大，利于规划，在
许多人眼中是难能可贵的处女地，又以造林面积最大的屏东最被“看好”。
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近20年最大圈地行动一触即发
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平地造林政策2021年到期，将有高达1万多公顷的台糖造林地释出，成为工业区、光电厂抢
地目标。（摄影／谢佩颖）
以台积电为例，配合政府2025年太阳能年发256亿度电政策，台积电计画砸下6亿，发展1,00
0公顷光电园区，初步锁定阳光充足的国境之南屏东，目前已相中台糖屏东区处4处造林地，
包括知名的屏东林后四林平地森林园区周遭。台糖预计申请“营农型”光电计画，也就是不
变更地目，维持农牧用地，结合太阳能板与农业生产，使用40%的土地面积盖太阳能板，底
下种作物，且收成达到平均产量7成。若成功设厂，将成为台湾最大的单一光电园区。
除了台积电要地，台糖为了呼应政府非核家园目标，也主动盘点了屏东9区约954公顷土地，
同样是发展营农型光电板，已在10月中旬送交农委会审核，通过后将公开对外招租。
发展太阳能只是台糖造林地众多利用目标之一，台糖督导副总王国禧透露，为了因应台商回
流，经济部已向台糖提出用地需求，先前台糖已经盘点200公顷土地可转为工业区，多半是
云嘉蔗作地，也包含部分造林地，工业局另有1,000公顷用地需求，台糖仍在盘点中。
台糖造林地被相中有前例可循。早在2012年，高雄市就已经推动仁武产业园区，74公顷中有
20公顷是台糖平地造林地，需砍伐2.3万棵树，一度引发环评委员和环保团体质疑，高雄市
政府允诺移植树木到他处，今年7月终于闯关成功。
台糖造林地成为各方“新宠”不是没道理，过去台糖释出农地开发成工业区，经常造成承租
农民抗议，邻近的农民也担心废污水影响农作，例如2006年高雄新园农场抗争、中科四期二
林园区开发案，都引发当地民众强烈反弹；而在造林地上，台糖本身就扮演林农角色，一旦
政策到期，只需要处理地上的树木即可，周遭也较少农民耕种。王国禧坦言，面对经济部和
地方政府的用地需求，台糖会优先考虑释出造林地。
争议：不是不能开发，但国土规划在哪？
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“砍树”在台湾一向是敏感的议题，造林地兴建光电园区的消息一出，引发外界质疑政府发
展绿能不顾环境。（摄影／余志伟）
“砍树”在台湾一向是敏感的议题，造林地兴建光电园区的消息一出，引发外界质疑政府发
展绿能不顾环境，表面上似乎又是一场环境和经济发展之争。但地球公民基金会执行长李根
政认为，站在国土规划的立场，不该陷入砍树／不砍树的二分法，台糖造林地是否一棵树都
不能砍、有没有更好的利用方式、是否回归农耕，都有讨论空间。
他指出，2002年林务局和台糖推动平地造林计画时，没有放进国土规划概念，林务局开放的
造林树种涵盖景观树、长期和短期经济树种，实际沿着林边溪一带的造林地，短短10分钟车
程，就能看到30年才能成材的桃花心木、短期经济林相思树、景观树种无患子、栾树、小叶
榄仁，缺乏整体规划，不同用途的树一个坵块一个坵块比邻而居，既无整体景观功能，也没
有规划运输林道，难以和木材产业链对接。
然而，过去经济部和地方政府就常以台糖土地地力不佳、长期闲置、产值低，要求释出土地
开发，造林地若没有跳脱这个论述，恐沦为同样下场。
李根政建议，林务局和台糖思考造林地何去何从时，可以先就生态、景观、林业、农耕，一
一盘点不同造林地的区位条件。例如民众最熟悉的花莲、屏东、嘉义3处平地森林园区便可
保留作为景观游憩之用。
事实上林务局也正和台糖协商如何处理这3处森林园区，目前这些森林园区由林务局向台糖
承租经营，林务局造林生产组组长李允中表示，会和台糖沟通维持原样保留，但经营管理费
用需要再和台糖讨论；其余造林地若有发展林业的潜力，也可规划进入国产木材市场，提升
台湾木材自给率。
农委会：6,000公顷造林地，正评估恢复农牧使用
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农委会主委陈吉仲表示，已规划好台糖造林地到期后的计画，可发展成有机专区，也可以做
畜牧专区，进一步结合循环农业。（摄影／苏威铭）
台糖造林地地目属于农牧用地，除了3个森林园区是重点保留区域，农委会也正评估台糖土
地恢复农耕的可能性。
台糖粗估，具备农业生产潜力的造林区有6,000公顷，王国禧表示，当时选择造林的区位是
以耕作条件不佳的旱地为主，例如缺水、土壤不适耕种，但有些造林地耕种条件不差，当时
是因距离管理处较远，管理成本较高，才列入造林区。
屏东部分造林地底下茂盛的杂草印证了王国禧的说法。李根政指著桃花心木底下和自己齐高
的巨大姑婆芋解释，屏东是冲积扇地形，地下水丰富，九如一带就有许多涌泉，这些造林地
自然长出姑婆芋和杂草，代表此区地下水应该相当丰富，若要回归农用可优先考虑这些水源
无虞的造林地。
农委会主委陈吉仲早已规划好台糖造林地到期后的计画，他接受《报导者》专访表示，造林
地上的树木是天然屏障，发展成有机专区，树木可以隔绝邻田污染，也可以做畜牧专区，用
树隔离不好闻的畜牧味道，进一步结合循环农业，从养猪到屠宰、分切，都在专区里进行。

他强调，有价值的树木和适当的造林区位，则可以持续造林，期间在林下养蜂、种菇，发展
林下经济，提升砍伐前的收益。
相较20年前台湾为了因应加入WTO冲击推动休耕，如今时空背景更迭，农委会调查，台湾至
少需要74到81万公顷农地，才能维持安全存粮，但现在只有68万公顷。然而，农业大县如台
南、云林、屏东，纷纷反对国土计画分派地方县市须保留的农地数量，认为恐限制地方发展
。在各地方政府亟欲发展工业的趋势下，台糖造林地对台湾粮食生产重要性不言可喻。
事与愿违：光电租金是造林23倍，台糖“被告知”要释出土地
造林补助每年每公顷补助1.7万元，放租农耕收入约5万，出租盖光电板则有40万元，许多光
电业者都纷纷表达投资意愿。（摄影／余志伟）
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虽然农委会的蓝图画得完整，但对台糖而言，农作和造林的收入远低于其他利用。王国禧表
示，造林补助每年每公顷补助1.7万元，放租农耕收入约5万，出租盖光电板则有40万元，许
多光电业者都纷纷表达投资意愿。
作为农业主管机关，陈吉仲自然知道各方对于台糖造林地的企图心，因此表达强烈立场，呼
吁台糖和农委会一起合作，调查台糖造林地的区位条件，哪些适合发展林业、农耕、游憩，
甚至直接向台糖喊话，可以直接交给林务局管理3大森林园区。不过他也坦言，台积电欲在
屏东造林地上盖光电板，农委会事先并不知情。
各方虎视眈眈之际，身为地主的台糖，对于如何处理这些蓊郁的造林地却显得消极，虽然在
2017、2018年连两年举办圆桌论坛，邀请林业专家、农委会、业者，讨论平地造林到期后的
计画，却迟迟未公布方向。王国禧表示：“我们是国营单位，造林期满后，也只能配合农委
会和其他单位政策。”
此次台积电欲在屏东发展光电园区，王国禧也表示是“被告知”，被动配合释出土地；屏东
县政府研考处处长鄞凤兰指出，台积电是透过国家发展委员会表达土地需求，台糖和屏东县
府都是在台积电看好要哪几块地后，才得知此计画。
除了台积电，台糖也另外配合行政院绿能计画划设光电专区，屏东县府同样未被征询。鄞凤
兰表示，屏东县的185县道是重点观光路线，即民众熟知的沿山公路，串起辖内原乡部落，
但最近才得知台糖预计要在185县道附近的造林地划设太阳能专区。“盖光电板会对地景产
生影响，县府当然支持绿能，但希望至少跟我们讲一下，大家共同协调找出平衡，”鄞凤兰
语气透露著无奈。
若不及时检讨，台糖土地恐再沦“经济提款机”
曾经参与造林计划的农委会前副主委林国庆，感叹台糖土地规划应放入县市国土计画考量。
（摄影／余志伟）
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不断地“被告知”，凸显出台糖造林地管理缺乏整体性规划。2000到2002年曾任农委会副主
委的林国庆亲身参与造林政策，他有感而发地说，台糖土地是国家的，“未来要怎么做不是
台糖自己能决定的，”规划应该更细致，协调当地居民、政府等利害关系人，放入县市国土
计画考量。
台糖造林地可能是台湾近20年来最大的圈地行动，要避免台糖土地沦为各部会、中央和地方
的政治角力，李根政认为，根本的解决之道是建立公开透明的讨论机制，最好由行政院层级
的国土计画审议会处理，跨部会讨论，“否则经济部不可能自己把自己的资产拿出来，跟各
部会讨论要怎么用。”
他建议，台糖首先要调查所有造林地的基础资料，例如土地分布范围、现有利用情况、经济
效益、过去卖掉的状况和区位，形成规画案，再收集各方意见找出符合公共利益的方向，例
如规划做生态廊道的造林地，就应该有长期规划，不能像现在一样20年到期后再来讨论存废
；目标是经济林的造林地，则要考虑加工厂距离、产品定位、产业意愿，适当疏伐管理；恢
复农耕则须考量水源、作物种类，以及刨除树木根系、整地等恢复农用的成本。“造林推了
20年，若再推光电，又是20年，台湾不能总是只用20年做国土规划。”
混乱的区位规划，加上长期缺乏管理，使得造林政策难以收尾，若不及时检讨，不仅错失讨
论台湾山林政策的黄金时机，台糖土地也将再次成为“经济发展的提款机”。