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【地球公民基金会】新《工辅法》真有那么美好吗？
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沃草
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六月底，立法院在临时会中通过了《工厂管理辅导法》（以下称《工辅法》），经济部宣
称未来将“全面纳管”非法农地工厂，并在20年内辅导转型，不只兼顾经济和环境安全，
也能保障相关产业劳工工作机会。但是，新法真的有像政府说的那么美好，能成功扫除台
湾农地这数十年来的“历史共业”吗？《地球公民基金会》将带大家从农地工厂诞生的始
末，来看这次《工辅法》修法的利弊得失和未竟之业。
为什么政府要修《工厂管理辅导法》？
立法院自 2006 年就开始修法讨论如何辅导违章工厂，并在 2010 年 6 月 2 日增修《工
辅法》第 33、34 条，让 2008 年 3 月 14 日前的“低污染”违章工厂能透过申请临时
工厂登记（以下“临登”称），并可在政府辅导期限的 2017 年 6 月 2 日前，向地方政
府申请搬迁到合法的“特定地区”。
随着 2017 年的年限逼近，2014 年 1 月 22 日立法院再次修法，将辅导期限延长到
2020 年 6 月 2 日。但根本的问题并未解决，7,400 间取得“临登”的违章工厂，只有
“雄厚资本业者自行就地规划”的合法路径，加上政府缺乏产业相关辅导搬迁至工业区及
“特定地区”的配套方案，资本额小的业者仍旧难在现行制度下，自行负担购置大量土地
、重建厂房的成本。
简单来说，世界各国都要求中小企业要负担公共设施、污水处理以及绿地，台湾亦然，但
台湾极为不同的事情，是经济部不协助中小企业业者组成协会来共同面对，反而是让业者
独力面对，于是最后能够申请合法的，往往是具有大资本的上市上柜公司，但这样制度设
计的本身，是极有瑕疵的。
而 2020 年的辅导年限又将逼近，《工辅法》政府非修不可，虽然民间团体期望政府调整
修法方向为“优先辅导迁厂”、“促进业者自行组织推动产业升级”，但行政院于 2019
年 3 月 28 日再次提出《工辅法》修法版本仍缺少辅导搬迁条文，还将辅导对象放宽到
2016 年 5 月 20 日前的“低污染”违章工厂。
政府暸解农地工厂现况吗？
政府对农地工厂样态的了解其实并不清楚，经济部今年的违章工厂调查案到年底才会结案
，报告还没出炉。不清楚农地工厂现况，自然就很难全面性地处理这个问题。民间团体并
非要求将整体政策全面入法，但现行的修法逻辑不是“增加辅导违章工厂搬迁到工业区的
配套”，而是“保障违章工厂持续违规占用农地的权益”。
民间团体曾利用工商普查资料、税籍资料勾稽（具制造业税籍无工厂登记证）以及国土利
用现况调查的资料，估算全台违章工厂数量。在工商普查资料中，全台湾有近 8 万间的
违章工厂；而透过具制造业税籍无工厂登记证的统计资料，则推估出全台在 2017 年有
13 万间违章工厂。
更为惊人的是，从税籍资料估算，违章工厂数量自 2006 年开始讨论《工辅法》修法后暴
增。2010 年至今，平均每年新增建违章工厂约 5,500 间，比起政府所说“1970 年代历
史共业”的每年新增 800 间高出七倍。
中高污染违章工厂更是一个令人担忧的问题。依照目前《工辅法》以及《未登记工厂补办
临时工厂登记办法》，高污染制程的违章工厂只要取得环保许可文件即视为低污染处理。
于是 7,400 间违章工厂中，就有 110 间属于中高污染，近期更有取得临时工厂登记证的
电镀工厂，表面上污水零排放，实际上却是以绕流暗管排放高浓度的氰化物、铬化物废液
。
另外，工业放流水的铜含量标准是 3ppm，但灌溉水铜含量标准却是 0.2ppm，而纳管违章
工厂的废水往往就直接排入在农地的灌溉沟渠。于是全台以内梅罗指数1推估，有重金属
污染高度风险的农地高达 2 万公顷。
造成现况的历史脉络
农地工厂的“历史共业”是怎么造成？为什么违章工厂数量会不断飙升呢？
1972 年台湾省主席谢东闵在小康计画下，喊出“家庭即工厂”政策口号。隔年石油危机
爆发2，日商为降低成本，持续将制程外包、委外。1974 年，政府开始放宽加工出口区的
制程可以委托区外加工，于是 30%-50% 的产品制程开始在加工区外的家庭、猪舍生产。
即便 1986 年政府已对全台所有土地进行分区，但因为违章工厂的生产方式一直有诱因，
工厂仍不断“就地合法”。
以台北市为例，1979 年台北市市区有近 3,000 间违章工厂，市府在当年度的违章工厂座
谈会上，有约 200 家厂商向政府陈情，希望市政府在市郊开辟轻工业区辅导厂商进驻，
并放宽工厂登记的资格限制。同年 3 月 1 日，台北市建设局就公告工厂放宽登记的资格
与办法，大约现有违章工厂的六分之一厂家符合资格，逐渐开始台北市的违章工厂合法化
。同年 11 月，中央政府经济部工业局和地方政府会商后，也决定放宽违章工厂的登记限
制，并积极鼓励各工厂合法化。
1985 年，经济部再度公告受理七大类违章工厂登记，直到了 1986 年 6 月 6 日，才不
再接受任何补登记业务。
从过去政府政策的看向今日，台北市政府后续开辟内湖轻工业区，却少有违规工厂厂商进
驻而大量闲置，反而是远雄建设公司盖厂办大楼，并与进驻厂办大楼的厂商成立“台北市
内湖科技园区发展协会”，最后更是成为“活化”产业用地新典范，再进一步变更为“科
技园区”。
原本的台北违章工厂却没有进入内湖轻工业区，因为这个以市地重划辟建而成的工业区价
格，让他们无法负担，于是在政府的“默许”下，业者选择农地重划的农地、临近交流道
的区域。像是台北市区到新北的新庄塭仔圳、树林柑园，而对照桃园龟山一带的工业区，
皆是为收拢大台北违章工厂名义而兴建，却少有违章工厂业者进入。
农地工厂“就地合法”造成的问题
一、合法农业经营者：农地炒作，真农夫无田可耕
农地违章工厂现象，导致农地价格是以工业储备用地价格在买卖，使得农业经营者反而难
以购买农业用地。台中的潭雅神地区，农地价格平均在每坪12、13万，而台中的太平、大
里，则每坪 10-15 万间，以每年 2 期稻作价格换算，每坪获利 100 元，则大略在
1000-1500 年不吃不喝的情况下，农民才可以赚回获取土地的成本。比台北市上班族要不
吃不喝 15 年才能买房还要荒谬。
二、乡村居民：污染、噪音包围乡村居民生活环境
违章工厂形形色色，有沥青再制的违章工厂，也有橡胶产业的违章工厂，当这些违章工厂
座落在住家隔壁，沥青再制会有黑烟、噪音以及砂石车进出问题，而橡胶工厂要担心它的
排风口直接对准住家，就算把门窗紧闭，屋内仍旧会有橡胶味。即使民众报案，最后往往
仍是合法居住于此的民众搬家，而原本的农路，是居民与农民的出入道路，现行却成为各
式货车频繁进出的道路，于是这样被违章工厂包围的乡村，环境亦大幅度改变，老人出外
散步将承受极大风险。
三、环境面：农地工厂盖好盖满，农作产量下降
环境面较为常见的问题，是违章工厂在近期已成为一个兴建及炒作标的，导致各个违章工
厂往往盖好盖满，利用每一坪、每一吋农地，导致周遭农地因铁皮以及围墙，有日晒不足
、阳光反射、倒岔风导致产量下降的现象。更棘手的问题则是，由于现行违章工厂在取得
特定工厂登记证后，仅维持书面登记和管理，还可更换“低污染”的行业别。但在违法经
营能获得庞大利益的经济诱因下，现行法规难以管控违章工厂不去经营中高污染产业。
四、产业面：违章工厂劣币逐良币
台湾近年来违章工厂数量不断攀升，将导致合法工厂在负担工业区管理费以及环境成本的
情况下，竞争力远低于违章工厂。这样的局面将导致劣币驱逐良币，迫使合法工厂一起恶
性竞争，将组装厂留在工业区或丁种建筑用地，却把其他制程以外包、隐形厂或卫星厂等
方式，一起使用农地违章工厂。
这次修法（没）解决的问题
行政院长苏贞昌宣示，这次修法透过“全面纳管、就地辅导、合法经营”解决问题，民进
党立委也表达三个修法前提：
“中高污染”违章工厂迁厂、关厂。
地方政府对新增建违章工厂不作为，中央政府代行断水断电。
“低污染”违章工厂，须通过严格标准，以特定工厂形式就地纳管。
如果“法律有效”，并且“依法执行”，未来至少台湾农地不会再有新增的建违章工厂；
同时在一定时间内，可避免毒性惊人的中高污染违章工厂污染农地，并透过列管手段，稍
微减缓违章工厂的火灾风险、环境风险以及农地破碎。
但这都必须建立在“法律有效”、“依法执行”的前提，这也是民间团体始终担忧的原因
。长久以来，违章工厂的问题都在“依法执行”，现在的确有“地方政府不作为，中央代
行断水断电”的条文，但如果“地方政府不作为”、“中央政府也不代行”，民间有没有
自行救济手段，去督促国家依法行政？这也是民间团体主张“公民诉讼”的原因。
目前经济部认定污染业别的方式，维持临时工厂登记证所采用的逻辑：“取得环保许可文
件的中高污染违章工厂，即视为低污染”3。也就是说，只要厂商拿到环保许可文件，“
通过运转的环工设备”排放出来的放流水符合工业放流水标准，就可以视为低污染事业。
但厂商“通过运转的环工设备”就是成本，以现行处理电镀废水废泥费用为例，废水处理
成本一吨 12,000 元，废泥处理成本一吨 18,000 元，只要一天不开设备，省下各十吨该
处理的废水废泥，只要没被抓到，就等于多出 30 万净利。这也使得透过暗管偷排废水，
成为经济上的“理性选择”。
本次修法也没能建立辅导中小企业发展的环境。以外国经验为例，1965年，日本在产业污
染严重以及区域计画法即将生效的背景下，日本经济产业省（经济部）及厚生省（环保署
）共同成立“公害防止事业团”，主要透过日本开发银行的中小企业金融公库协力，给予
厂商低利贷款，促使中小企业厂商投资搬迁聚合、环工设施，以防止工业污染。这个机制
运作的前期，耗费大量时间沟通协商，并促成中小企业组成合作社，让厂商彼此揭露会计
资料、资讯共享等，在这样的运作下，政府再行介入给予资金及资源的协助，促成后续日
本循环经济的发展基础。
这次修法“造成”的问题
此次修法造成的最大问题，就在于直接延长违章工厂的时限，原本是要辅导 2008 年 3
月 14 日前就盖好的违章工厂，修法后让 2016 年 5 月 20 日前的违章工厂也都被纳入
辅导行列，等同漠视这段时间内，不断兴建的违章工厂问题。
本次修法方向也透露了一个警讯，就是无法保障未来再次放宽年限，也将暗示违章工厂业
者“未来仍有可能放宽年限”的可能性，不利于产业发展环境的合理建置。有可能十年后
，民团仍旧要站出来反对“20XX 年以前的违章工厂纳管”。
而最令人感到荒谬的，就是本次修法直接载明取得特定工厂登记证的业者，只要能提出“
用地合法计画书”4即可变更地目、就地合法，架空其他土地管理规定。
新法问题有解乎？
民间团体认为修法及实际违章工厂的问题改善，须奠基于下面几个重点：
ㄧ、经济部不以模糊的“用地合法计画书”塘塞，实质以执行方案确立辅导方向
民间团体对经济部修法的立场始终是确立实质辅导方向，协助业者符合法规，并不以延宕
拖延方向处理为原则，在这样的设定下，以“设定落日年限、优先迁厂、分类分级辅导、
污染认定从严处理”，也就是透过明确的辅导机制，将产业建立明确辅导方向，而非仅以
延宕地方政治问题面向处理，当政府以“用地合法计画书”这样模糊不清的法律文字来塘
塞，民间该逼的，就是要求政府以政策以及法律要求该订定的执行方案，确定辅导方向。
否则，这样一个法案，没有明订辅导路径、确切执行合法、合规、合理的辅导方案，经
过 20 年，政府也就只是再次用修法放宽来处理违章工厂。
二、“公民诉讼”未能入法，只能仰赖民间团体与公民社会共同建立举报平台
在“公民诉讼”未能入法的情况下，地球公民基金会与许多积极公民讨论后续行动，认为
仅能仰赖民间紧盯，而在此过程，我们也多次发现，部分地方政府刻意要求举报人到达现
场，而同时放任违规当事人或民意代表以语言胁迫举报人，于是，地球公民基金会将建立
举报平台，由地球公民基金会扮演举办人角色，民众则扮演提供新增建违章工厂相关资料
者。
三、确切掌握地方政府公务人员牵涉刻意不作为、包庇，不排除对公务人员提起行政诉讼
如发现地方政府有怠惰、包庇情事，虽无法对地方政府提告，但可对该名承办公务人员提
起行政诉讼，同时，也鼓励民众要求民意代表依法协助民众或业者，而非以语言胁迫方式
，去进行不当关说，当民意代表以违法手段包庇部分选民，却刻意忽视、践踏其他选民权
益时，我们也将发起选票制裁，要求民意代表依法执行其权责，而非非法关说。
四、地方政府建置沟通平台，使业者、居民及受害农民有平等陈述权利
对于台湾地方政府长期默许以牺牲他人合法权益，获取违法经济利益之情事，民间团体比
对各国辅导中小企业制造业路径发现，各国及各国地方政府均以协力机制，督促中小企业
在社会关系以及区位上的聚合，但台湾政府在产业辅导的路径想像，仍旧存有大量威权时
代辅导思想，并延续恩庇侍从的处理策略，也就是透过模糊的法律条文以及极为模糊的裁
量标准，创造地方政府因地方政治不同“违法”利益需求的“弹性”，但这是错误的。难
道因此重金属污染严重的农地，以及其耕作者，就没有发言权利，地方政治的现行运作，
已使违法赚钱的才敢大声，合法居住者却只能承受其风险。民间团体对于严重污染的农地
，并不排斥谈论重新规划，但政府何时才愿意正视问题，而非只是排除“提出问题”的人
，让业者出来讲，督促他们组成协会出来讲，政府请站在弱势的人民背后，而不是让自己
变成业者的代言人。
五、持续找寻公开、透明、公共化的对话讨论平台，追逐产业正常化实践的可能
我们并不反对产业发展，相反的，我们热切期待台湾产业的正常化，创造有尊严的工作机
会。一个理想的国土，不是拒绝工业，也不是强制要求农业工作者一辈子只能做农，而是
透过国土的合理、制度的配套，让所有在这土地上的人们都活得尊严。
台湾的产业、厂商就是特别恶质，只想违法吗？我们并不相信。
13 万家的违章工厂，牵动着台湾的经济、社会和环境能否永续，需要在资讯完整透明下
，透过更多社会对话寻找方案。我们相信工厂业者也不希望，只依政治权势的强弱去决定
谁可以合法、谁不可以合法？而作为民间团体，淌入这个浑水，要的只是建置一个不要诱
使厂商违法的产业环境，并让产业环境不是奠基在违法经济行为的成本外部化上。这始终
非常困难，修法的挫败，并不致让民间全面绝望，而是深感台湾的产业问题，亟须更具公
共化的讨论平台，远方仍路遥遥，并不如此容易往前走。
附注、心得、想法︰
现在哪个政党或政治人物，有在关心公辅法、农地工厂的？
电镀厂排重金属废水到农地
光想就很恐怖