政委罗秉成：大选期间不实广告与谣言，盼由法院48小时认定真相
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文李雪莉刘致昕摄影吴逸骅设计黄禹禛共同采访 何荣幸2019.4.23
“有人讲它是无烟硝的战争，一点都没有错。”谈起假新闻，行政院政务委员罗秉成这么
说。
过去长期在法律扶助基金会救援冤案的人权律师罗秉成，大概没有想到，在2017年9月接
下政务委员一职后，他跨部门协调的重点，对他而言都是新事物。首先是反毒政策，接着
，去年（2018）9月，他被赋予处理在全球与台湾都烽火连天的假新闻议题修法工作。
4月中旬，在《报导者》办公室里，我们专访了罗秉成。当社会仍以“假新闻”来思索这
个新挑战时，罗秉成以“资讯操纵”的层级形容这场战役，“因为讯息不一定涉及真假，
但那些意图操控、运用假帐号及提高声量的作法，其实影响更剧烈。法律人出身的他，在
研究各国法令后，希望行政院能在近日针对选举期间的不实谣言订出草案。受访时，他提
出最具体、也必然引起社会激辩的主张，是“选前3个月，一旦网络上发现不实的广告和
谣言，候选人与政党可以向法院申请紧急禁令，而法院必须在48小时内裁决”。
在此之前，罗秉成已推动两波因应假讯息的修法工作，第一波是2018年12月13日行政院院
会通过《灾害防救法》等7项修法草案，第二波是4月18日行政院院会通过的《刑法》等3
项修正案，至于攸关选举的《公职人员选举罢免法》、《总统副总统选举罢免法》两项修
法，罗秉成正在审查中。
台湾在打击假讯息的行动与层级较其他国家晚一、两年，一来是小国市场难以约束跨国社
群平台自律，二来，台湾政府直到去年底才有积极行动。如今，罗秉成被推上火线，他在
专访时提出的想法，将比4月初行政院对外透露“只管理不实广告”的目标，管得更多更
严。
但这个向法国《反资讯操纵法》（La loi contre la manipulation de l'information
）学习的立法方向，要法官在48小时内辨明真假，有可能吗？
之前行政院的修法已引发外界一些质疑，认为政院是借机限制与打压言论自由。罗秉成正
在审查中的这两项与选举相关之修法，若要更往前推进、积极管理，恐将引发更大争议与
阻力。
印尼政府成立战情室（War Room），每天由机器人爬梳网络不实讯息，加上民众举报，以
24小时轮班的方式人工核实，追赶有时一銔Nh达1,000条的可疑讯息清单；美国也以一年
2,000万美元预算，以国安层级反制假讯息攻击。但不论在任何国家，政府积极而强力的
介入，都会引起言论审查与假讯息危害之间平衡的议论。
行政院的想法需要纳入更多公民和专家的讨论，因为这场无烟硝战争的号角，除了法律，
需要更多科技与网络公民一起入阵，才有防御的可能。
以下访谈内容以QA呈现，内容经浓缩整理。
最厉害的资讯操纵：“买下台湾”的代理人战争
2018年底九合一选举高雄市开票现场。（摄影／苏威铭）
问：行政院何时开始关注假新闻这件事？
去年9月底赖院长（注：指前行政院长赖清德）希望有个政委来协调各部会执行，我们11
月就开始展开假讯息相关政策研究。那是个没有成功可能、但也没有失败余地的政策。假
讯息像是另外一种软性的新兴毒品、一种认知型的新兴毒品，毒品攻击的是你的身体，而
你如果被假讯息攻击久了，可能你的认知也因此受到影响，你的心理结构、你的行为态样
都会受影响。
这对我来讲也是全新的领域，我认为这一题太难，容我这样讲，我认为它可能比反毒还难
。反毒你可以有一些指标去控制，我可以讲出一个所以然来，但是你认为我们用多少策略
下去、能够抑制多少的假讯息？产生多大的成效？这点很难回答。
问：找不到指标是不是？
很难。因为毒品的产业链和结构，我们多少已经知道，大家交战已久，行为模式差不多都
摸熟，也知道大概6成毒品是来自于境外。假讯息就做不到。它是无形的，比毒品更可怕
，它是无孔不入、无所不在、随时发生。毒品会去亲近的人，可能就是那些人，有些人一
辈子也不会碰到毒品，假讯息恐怕......现在这个社会网络世界，每个人可能都会碰到。
最近的感受是认为，我们（政府）可能一开始用假讯息处理，也许不是一个很也......
也不能讲不正确，应该说不是一个真正掌握到问题核心的作法。
问：政府掌握台湾被假讯息影响的范围有多大？
我一直被问一个问题：“政府怎么证明有来自境外势力的假讯息？”我说我能够证明，但
不能拿出证据给你看。有个国外的学者问我：“听说中共解放军有网军发动，对你们做攻
击，到底有几个军区？”我们都不敢讲有几个军区，即便知道，也不敢讲。这部分也是政
府资讯操纵的攻防。
因为它是资讯战的一部分，像国防一样，是无烟硝的战争，一点都没有错，是一个超限的
战争。所以是攻防，不能让人知道用什么方法拿到资讯。而我们在谈假讯息类型，是谈假
的内容或是操纵的内容，比如灌声量算不算？没有先定义，很难计算。
问：能看出假讯息或操弄资讯源自哪里？
这个在技术方法上面还做得到，一点都不困难，可以看到虚拟或大量转发者的国籍别。但
后来认为这个策略没有用，（政委）唐凤说这个技术面没有用，因为很多用VPN绕道，一
旦去追，反而它更作假，全部做成是来自台湾的讯息。但是技术上这些讯息的源头解锁，
是来自哪些地方，目前是做得到（有把握的）。
问：虽然不能说来自哪边，到目前为止你知道、或你听到最厉害的资讯操纵招数是什么？
我听到的，不是内部消息，就是“买台湾”，（购买后形成）代理人战争。最近不是有买
粉专？这个以前已经观测到，已经知道有些用顾问公司的名义蒐集很多帐号或个资，或成
立很多帐号，或是人家把机器人送给他，他来操作，别人付钱、他收钱，你很难查。
问：已不是境外境内的问题？
是在你境内做这种事情，现在不单是我们讲的假讯息。比如说商业界活动，我们在注意的
事情，台湾很多的制造技术，如果被对方拿走，台湾可能就垮了。比如说台积电的高端制
造技术，我们的《营业祕密法》足不足以保障？有，《营业祕密法》有几条规定，你泄密
行为严重到可以判到10年，也很重。问题是，现在的泄密，你如果只用境外来看，已经不
够，事实上已经侵门踏户。在新竹你们可能会听闻，在竹北的台元科技园区里面，好多办
公室，他直接雇用这边的人做这件事情，再夹带出去，路径你根本查不到，他就在这边把
人买走了，把你的公司买走。如果是用这样的方法，非常困难。即便抓到好了，他就是台
湾的公司，是台湾的人在做这些事情
朝法国方向立法，管网络上的不实广告和谣言
问：各国开始针对资讯操纵立法管理，目前有哪些方向值得参考？
各国大概正严肃面对的是三类的资讯操纵：“国安、反恐、选举”。特别是选举。我观察
各国在处理假讯息这个题目，都跟选举有密切关系。德国的《网络执行法》 （Network
Enforcement Act） 也是为选举，它不是针对假讯息，主要针对是仇恨性言论。为什么要
去网络打击仇恨性言论？如果没有用这种方式去抑制纳粹极端右派，言论会不断在社会底
下卷动。
法国也是分两个面向看资讯操纵，一个就在关于新闻法规去处理，最高是法国的“最高视
听委员会”（Canseil Superieur de I'Audiovisuel, CSA），就是我们的NCC，但NCC跟
CSA完全不能相提并论。CSA在选举期间，如果发现广电媒体直接或间接受外国所操纵、或
对选举的报导有偏颇或不实，它可以直接把节目停掉，把电台断讯。你看它权力大到这种
程度。
为什么法国会这样反应？原因是他们拿到俄国讯息操纵的事实，有几个在地的电台就等于
被买了。当然俄国不是直接政府来，等于像代理人一样，间接控制。所以这种情形底下，
法国政府就要赋予这么大权力来做，否则不足以因应。
除了CSA，法国最近有另一套新的法规《反资讯操纵法》，其法律规定在选前3个月，候选
人或政党、检察官、相关利害关系人，对可能影响选举的不实言论或谣言，可向法院申请
一个紧急的禁令，这个禁令由法院在2天内裁定。为什把时间压缩在2天？因为整个假讯息
散布的速度太快，所以法官48小时要处理出来。
新加坡则新订立了《防治网络不实和操纵内容罪》，它把“操纵”两字点出来，所以一定
有资讯操纵的想法在里面，当然也是要防止不实讯息。你看它不实讯息的界定包括影响国
安、公安、公卫、金融范围很范围很大，甚至影响政府威信的假讯息会有罪也有责任，
这在台湾大概无法接受。
新加坡的处理程序，完全跳过法院这个程序，这种作法在其他法治国家会被挑战。机关首
长可以命令媒体更正或停止发布；新加坡的资讯通信媒体发展局（Info-communications
Media Development Authority）可以核发限制接取命令，让你没办法接取服务。又如（
新加坡的）中选会，选举期间有人在做假讯息或攻击政府，这时候中选会主委可能下一道
命令说下架、停播，这是一个行政处分、指令。你如果违反指令，有一年以下有期徒刑的
刑责。
新加坡这部法，我认为是重药，用很重的药。
问：政府在各国立法比较后，倾向哪一种方法？
我们比较会“有感”的伤害或危险，是即将到来的选举。去年12月政院通过的《公职人员
选罢法》和《总统副总统选罢法》修正草案，增订关于境外资金禁止刊登选举广告，及要
求选举广告实名化，包括在网络上，平台对于资金要合理查证等等。这个跟防假有没有关
系？不一定全然有关，但它跟资讯操纵有关系，因为禁止境外用广告资讯的方式来影响国
内的政治选举和公投。
我们现在还在想，有没有机会让社群平台多负一点责任？比如说有人在网络上面，广告也
好、言论也好，不实攻击某个候选人，利害关系的候选人就有权利要求平台，在对讯息提
出异议时，平台至少有个检举和回复机制。
但在网络不实言论这一块，我现在希望内政部提出像法国《反资讯操纵法》法规，由法院
对网络假新闻发紧急禁制令。只限于网络，不处理所有的，因为只有网络最紧急需要用这
种方式；其他的话，譬如说平面媒体，出去就出去了，你能怎么办？它不会继续流转；广
播电视，就让NCC去管。但网络没人管。所以法国人的想法是，网络这一块有即时性的问
题，所以要管网络这一块，需要一个特别的法。
48小时的挑战和争议
问：你希望能够透过法院48小时，像法国这样子，争议案件由法院处理？
我会朝这个方向试试看，即便司法院认为无法配合，但我认为引起争议，大家好好讨论也
是一件好事。司法院说法国那一套制度他们没有执行的实力，我们贸然抄过来好吗？我说
我们也没时间直接等它成熟到好，我们明年马上要因应选举。
内政部提案的，我还在审议中，目前开了一次会。目前看起来，内政部提的这个草案条文
，有几个问题：它们把时间压缩在选前28天内，而且只限缩管理政治广告。但我希望是，
第一，纳入广告型和非广告类型，第二，我们的选举怎么可能只在那28天发生？一定是往
前就已经打得不可开交，所以希望是在选前3个月内都纳入规范。
问：以台湾法官的工作量，有能力在48小时裁决出结果吗？
内政部的提案，我们内部第一个在讨论的是，法院能不能做到与配合？司法院有所保留，
他们认为两天要裁决一个案件，恐怕做不到。但给你一个星期、20天、30天吗？选举都结
束了，伤害已经造成了。但若全部到法院去，法院受不了。尤其我们很担心，台湾一到选
举，法院就门庭若市，每个人都去按铃申告，这个好像也解决不了什么问题。法院如果在
那么短时间内做判断，假设判断错误率高，也会影响到法院威信。司法的独立性和权威是
建立在正确性上面，短时间要判断真伪，不是那么容易。
虽然我们希望一样是2天、48小时，但法国可能有一些制度跟我们不一样，因为他们有一
个制度叫“紧急审理法官”（le juge des référés），我们没有。紧急审理法官可以
stand by（待命），案子来，马上随手处理掉。他们的紧急审理法官，一个特色是专属管
辖，但就我们了解，（去年《反资讯操纵法》）立法后，法国现在还没有出现判决案例。
问：谁都能向法院申请吗？
法国可以申请禁制令的，不是只有候选人而已，政党、选委会、检察官也可以，因为范围
很大，所以很多人都可以去做。我不确定法国规范背后的思维逻辑，但我认为让选委会或
检察官做这件事情，有可能会影响到他们中立性和独立性，或许不用学法国这样做，我们
可以先让候选人自己来，你们利害关系最切身的，你们去发动。
问：网络平台的责任呢？
我现在思维的路径，会比较像法国一些，但也担心我们司法单位没办法承受，所以我们可
能要有一个过滤机制，不要让所有的案子全部跑到法院去。
目前第三方查核的能量不够，未来要适度给赚钱的平台多些责任。比如未来在《数位通讯
传播法》修法，给予平台对不实内容的回复机制；在选举期间，如果遇到有人检举，平台
24小时内要回复给使用者，并在平台上加注警语，如果平台没有按照这个时间做，可能有
某种法律责任。希望透过平台回复和过滤的机制，看能不能减掉一些案量。你没有给平台
压力，平台干嘛自律？应该赋予平台重一点的责任，比较接近德国的作法。
问：针对选举期间48小时内由法院裁决不实谣言的草案，会不会有反弹，能落实吗？何时
会把法条确定？
内政部草案出来后，因为司法院对48小时要做出判决有意见，我现在正在处理。我希望在
4月底、5月初把条文做出来。
司法部门只是负担的问题，应该不称为反弹，立规定了，他们可能要配合办理，看能不能
做人力调度，因为只有在选举的那3个月，大家忙一点，一起分摊假讯息的压力。最大的
反弹应该来自于有心操纵的人，因为这个制度会造成他们某种不便，影响到他们散播，他
们当然先反对再说。
我们真的会比较焦虑的是选举。我们要不要放一个对策下去？法律工具放下去的时候，可
能有争议，但是这个争议是好的，为什么？引起大家的注意。我如果都不做，这个没有争
议，大家不注意，这些可能有新的操纵资讯的人，就很有机会。
面对假讯息的网络攻击，台湾的处境更加险恶的原因是因为，我们所处的国家地位与形势
。所以我们被攻击，或是可能危害到我们民主的严重性，其他国家恐怕也不能相提并论。
这个就是为什么大家会焦虑拿不出一个好的对策。短期内我的观察，不是我们能力不足而
已，可能大家都拿不出一个好的、短期有效的对策，如果有的话，我们赶快借镜。